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10 avril 2021 6 10 /04 /avril /2021 09:52

Les ammonitrates, engrais moins émissifs en ammoniac, produits dans des usines classées Sevezo et stockées dans les exploitations agricoles, sont le maillon faible de la politique de prévention des risques industriels. D'après Stéphane Mandard le 8 avril 2021 pour Le Monde. Lire aussi Les engrais azotés empoisonnent l'eau et l'airLa loi « aussi vite que possible » (ASAP) continue à démanteler le droit de l’environnement et La bataille de l’ammoniac.

Le port de Beyrouth après l'explosion du stock de 2 750 tonnes d'ammonitrates.

Le port de Beyrouth après l'explosion du stock de 2 750 tonnes d'ammonitrates.

« C’est le choix qui s’impose à tous les agriculteurs soucieux à la fois de leur rendement et de l’environnement. » Ce « choix », vanté par Yara, leader mondial des fabricants d’engrais, ce sont les ammonitrates. Moins émissifs en ammoniac que les autres types d’engrais azoté de synthèse (urée et solution azotée), certes, mais beaucoup plus dangereux, en raison de leur potentiel explosif. Les Libanais sont encore sous le choc de l’explosion du stock de 2 750 tonnes entreposé dans le port de Beyrouth, qui a ravagé la ville et tué plus de 200 personnes, le 4 août 2020. Et les Toulousains n’ont pas oublié AZF et ses 31 morts, le 21 septembre 2001.

La France est le premier consommateur d’ammonitrates (également appelés nitrates d’ammonium) en Europe et le deuxième à l’échelle de la planète. Le géant norvégien Yara possède trois sites de production en France, tous classés Seveso seuil haut : au Havre (Seine-Maritime), à Montoir-de-Bretagne (Loire-Atlantique) et à Ambès (Gironde).

Depuis dix ans, l’usine de Montoir-de-Bretagne fait l’objet d’arrêtés préfectoraux de mise en demeure pour des rejets excessifs de poussières dans l’air et d’azote dans l’eau. La dernière remonte à juin 2020. Le site d’Ambès, à une trentaine de kilomètres de Bordeaux, est aussi visé par plusieurs mises en demeure : celle du 18 décembre 2020 reproche notamment à l’exploitant de n’avoir réalisé « aucune surveillance » des rejets de polluants atmosphériques depuis 2018.

Grandpuits, Petit-Mesnil, Mont-Cauvaire…

A Saint-Malo (Ille-et-Vilaine), excédés par les émanations d’ammoniac, les riverains de l’usine Timac Agro, filiale du groupe Roullier (cinq sites en France), et des associations écologiques ont saisi la justice fin mai 2020. A Mazingarbe (Pas-de-Calais), ce sont les salariés qui se relaient pour surveiller l’immense cuve remplie de 750 tonnes d’ammoniac depuis que le patron, le groupe espagnol Maxam, a abandonné le site après la mise en liquidation judiciaire en janvier. A Grandpuits (Seine-et-Marne), la fuite d’ammoniac survenue le 6 octobre 2020 sur l’un des deux sites de production de nitrate d’ammonium de Borealis (maison mère de GPN, l’ex-AZF), tout proche de la raffinerie Total, est l’objet du premier rapport, publié mi-mars, du tout nouveau Bureau d’enquêtes et d’analyses sur les risques industriels (BEA-RI).

Le BEA-RI a été créé en décembre 2020 par le ministère de la transition écologique après l’incendie de Lubrizol. Cinq jours après l’accident, la mise à l’arrêt du deuxième site de Borealis, dans la zone portuaire de Rouen, après un problème de transformateur, avait fait craindre aux habitants un scénario à la AZF. Parmi les huit enquêtes ouvertes par le BEA-RI depuis sa création, une autre concerne les ammonitrates : l’incendie survenu le 3 décembre 2020 dans un élevage bovin à Petit-Mesnil (Aube). Environ 120 tonnes d’engrais étaient stockées près du hangar parti en fumée.

Plus récemment, le 21 mars, il a fallu près de 80 pompiers pour maîtriser un incendie dans un bâtiment agricole à Mont-Cauvaire, à 20 km de Rouen. Près de 40 tonnes d’engrais à base d’ammonitrates étaient entreposées juste à côté. Elles ont fondu sans exploser. « Il est déplorable qu’après Beyrouth il ne soit pas interdit aux agriculteurs de stocker du nitrate d’ammonium dans des bâtiments contenant des matières combustibles et inflammables, comme du foin, ou dans des bâtiments attenants », estime Jacky Bonnemains, de l’association Robin des bois.

Des exploitations non surveillées

Selon les estimations du ministère de l’écologie, entre un et dix incendies se déclareraient chaque année sur des sites de stockage d’ammonitrate, majoritairement dans des exploitations agricoles. Ces dernières sont le principal maillon faible de la politique de prévention des risques industriels. La plupart entreposent moins de 250 tonnes d’ammonitrates et échappent à toute surveillance. Seuls les sites stockant plus de 500 tonnes – ils sont 250 selon le ministère de l’écologie, dont près de 200 dépassant les 1 250 tonnes de stock – sont soumis à la réglementation sur les installations classées pour la protection de l’environnement et donc sujets à d’éventuelles inspections.

Après le drame de Beyrouth, les ministères de l’écologie et de l’environnement ont missionné leurs services pour évaluer les contrôles de flux d’ammonitrates (60 % sont importés) dans les ports français, y compris fluviaux, comme celui de Saint-Malo, où transiteraient chaque année entre 40 000 et 60 000 tonnes de nitrate d’ammonium. Un rapport doit être remis ce printemps. Mais il fera l’impasse sur un autre maillon faible, le transport routier et ferroviaire, ainsi que sur les sites de production et les exploitations agricoles.

« Au même titre que les ports, les exploitations agricoles et les sites de production sont très dangereux. Or, la France minimise le danger, regrette Paul Poulain, président du Groupement des entreprises d’études en sécurité et prévention contre les risques d’incendie. Aux Etats-Unis, tous les stockages de plus de 1 000 pounds [454 kg] sont équipés de systèmes d’extinction automatique. »

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9 avril 2021 5 09 /04 /avril /2021 14:51

Nocifs dans l'eau, les fertilisants chimiques sont aussi responsables de pics de pollution atmosphérique et émettent des gaz à effet de serre. L’instauration d’une redevance a peu de chance d'aboutir à l’Assemblée nationale. D'après Stéphane Mandard le 8 avril 2021 pour Le Monde. Lire aussi La pollution de l’air est un « facteur aggravant » des impacts du Covid­19, Les engrais azotés sont un poisonLe cadmium, ce " tueur " caché dans les engrais et La bataille de l’ammoniac.

Engrais composés conditionnés en gros sacs de 600 kg. Photo Cjp24 CC BY-SA 3.0

Engrais composés conditionnés en gros sacs de 600 kg. Photo Cjp24 CC BY-SA 3.0

Le tracteur déploie ses immenses bras mécaniques, et commence à pulvériser le champ de colza, puis l’orge, puis le blé. « Allez, c’est parti ! », lance David Forge, au volant de son engin, 145 chevaux sous le capot et flambant rouge comme la combinaison de l’agriculteur. C’est parti… pour « la grande saison des engrais azotés », indique la vidéo, publiée le 2 mars. David Forge est un jeune agriculteur souriant qui a repris l’exploitation familiale (168 hectares) en Indre-et-Loire et lancé sa « chaîne agricole » sur YouTube (108 000 abonnés).

« Les cultures se réveillent » et vont avoir « beaucoup besoin » d’engrais azotés pour se développer, explique, très pédagogue, le céréalier. Sous un hangar, 20 000 litres sont stockés sous forme liquide (solution azotée) dans une vielle cuve en acier et le reste dans une poche XXL. Aujourd’hui, David Forge a programmé son pulvérisateur sur 3 200 litres, soit près de 4 tonnes de chargement. Il y aura deux ou trois autres « apports » en fonction des cultures.

Chaque année, de mi-février à avril, les épandages de fertilisants (engrais chimiques mais aussi lisiers) battent leur plein dans la ferme France. Et ce que ne précise pas la vidéo, c’est que l’azote qui n’est pas absorbé par les plantes est à la source d’une pollution polymorphe. Sous trois formes principales. La première est dénoncée depuis longtemps : les nitrates, qui contaminent les eaux, à l’origine des algues vertes dans la Manche et sur le littoral  atlantique. Les deux autres sont beaucoup moins connues, mais tout aussi dangereuses : le protoxyde d’azote, un gaz à effet de serre 300 fois plus puissant que le dioxyde de carbone (CO2), et l’ammoniac, à l’origine notamment de pics de pollution de l’air au printemps.

Une menace planétaire. Environ 130 millions de tonnes d’azote sont produites chaque année dans le monde sous forme d’engrais. La moitié seulement est absorbée par les plantes. « Les retombées de la pollution par l’azote sont considérées comme l’une des plus grandes externalités globales auxquelles le monde est confronté, impactant l’air, l’eau, les sols et la santé humaine », souligne la Banque mondiale dans un rapport publié en septembre 2019.

« Une bombe climatique et sanitaire », alerte Claude Aubert. Ingénieur agronome, pionnier de l’agriculture biologique, il vient de publier Les Apprentis sorciers de l’azote (Terre vivante, 144 pages, 15 euros). Le père des apprentis sorciers s’appelle Fritz Haber. En 1909, le chimiste allemand, associé à l’industriel Carl Bosch, synthétise l’ammoniac, matière première de tous les engrais chimiques : ammonitrates (qui ont explosé dans le port de Beyrouth, le 4 août 2020), solution azotée (utilisée dans les champs de David Forge), urée…

« Un poison mortel pour l’environnement et pour l’humain »

« L’invention la plus importante de l’histoire de l’agriculture », pour Claude Aubert. En améliorant de façon spectaculaire les rendements, elle a permis de nourrir une planète en pleine explosion démographique après la seconde guerre mondiale. Elle a bouleversé profondément le modèle agricole en précipitant l’avènement de la monoculture et de l’élevage intensif : 80 % de l’azote sert à la production de nourriture pour l’élevage.

« Des transformations qui ont fait d’un élément vital, l’azote, un poison pour l’environnement et pour l’humain », affirme l’agronome, signataire, avec une vingtaine d’autres agronomes et une cinquantaine d’agriculteurs, d’une tribune dans Le Monde appelant à rompre avec l’addiction aux engrais de synthèse.

Depuis 1960, leur consommation a été multipliée par neuf dans le monde. En Europe, la France est le plus gros consommateur (2,3 millions de tonnes par an) avec l’Allemagne. Entre 2007 et 2018, la quantité d’azote apportée par hectare est passée de 81,6 kg à 86,9 kg. Corollaire, avec près de 700 000 tonnes par an, la France est aussi le plus gros émetteur d’ammoniac.

Dans son dernier rapport sur la pollution de l’air, publié en janvier, la Commission européenne s’inquiète de la relative stagnation des émissions d’ammoniac, issues à plus de 90 % de l’agriculture (fertilisants et élevage). En France, les émissions des principaux polluants issus des autres secteurs (industriel, transports, résidentiel) ont tous chuté depuis 2000 : 80 % pour le dioxyde de soufre (SO2), 56 % pour les oxydes d’azote (NOx), 60 % pour les particules fines (PM2,5). Tous sauf pour l’ammoniac qui n’a baissé que de 8 %.

L’ammoniac est l’angle mort des politiques communautaires. Les objectifs de réduction fixés aux Etats sont faibles : la France doit réduire ses émissions de seulement 14 % d’ici à 2030 par rapport au niveau de 2005 quand il lui est assigné d’atteindre – 77 % pour le SO2, – 69 % pour les NOx ou – 57 % pour les PM2,5. Et même peu ambitieux, cet objectif semble hors de portée : les émissions n’ont baissé que de 2 % depuis 2005. De l’aveu même de l’Union des industries de la fertilisation, « si les pratiques d’épandages actuelles perdurent (…), les émissions d’ammoniac augmenteraient de 2,4 % ».

L’enjeu sanitaire est pourtant important. En se combinant avec les NOx issus du trafic routier ou le S02 de l’industrie, l’ammoniac contribue à la formation des particules fines, les plus dangereuses pour la santé car elles pénètrent profondément l’organisme. Les périodes d’épandage sont ainsi propices à des pics de pollution entre février et avril. Les derniers remontent au début du mois de mars. Et même en plein confinement, alors que le trafic et l’activité industrielle étaient à l’arrêt, l’Ile-de-France ou le Grand-Est ont été touchés en mars 2020 par des pics de particules fines. Des épisodes de pollution qui, selon plusieurs publications scientifiques, aggravent l’épidémie de Covid-19. Des associations avaient saisi le Conseil d’Etat pour obtenir la suspension des épandages. En vain.

Dangereux pour la santé, les engrais chimiques le sont aussi pour le climat. Avec les engrais organiques, ils sont à l’origine d’environ 70 % des émissions de protoxyde d’azote (N2O), selon les estimations des chercheurs du Global Carbon Project. Après le CO2 et le méthane, le N2O est le troisième gaz à effet de serre (GES) le plus abondant dans l’atmosphère où il reste une centaine d’années. Et sa concentration a augmenté de 30 % depuis 1980. A ce bilan carbone, il faut ajouter les émissions liées à la fabrication des engrais chimiques : ils absorbent à eux seuls 5 % de la consommation mondiale en gaz naturel. Soit l’équivalent d’un kilo de pétrole pour produire un kilo d’azote.

A l’échelle de la France, le N2O (issu à 90 % de l’agriculture) est responsable d’un peu plus de 10 % des émissions de GES du pays. Les fertilisants azotés représentent environ 45 % des GES de l’agriculture. Et ces émissions n’ont baissé que de 9 % depuis 1990. Elles font de la France le premier émetteur de l’Union européenne.

Pour atteindre la neutralité carbone en 2050, la France s’est fixé pour objectif de réduire de 45 % les émissions de N2O à l’horizon 2050 et de 15 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 2015. Cette cible, ainsi que la trajectoire de réduction des rejets d’ammoniac de 13 % d’ici à 2030, figure dans le projet de loi Climat et résilience.

Le débat sur les engrais azotés minéraux devrait avoir lieu dans les prochains jours à l’Assemblée nationale. La bataille se cristallise sur l’instauration d’une redevance. Soutenue depuis plusieurs années par la Cour des comptes, la mesure a été reprise par la convention citoyenne sur le climat. Selon l’étude d’impact réalisée par le gouvernement, la redevance permettrait d’éviter 2 millions de tonnes d’équivalent CO2, soit environ 15 % de l’effet attendu par le projet de loi.

« C’est maintenant qu’il faut prendre des mesures fortes »

Pourtant, l’exécutif et la majorité parlementaire préfèrent temporiser. Dans le texte soumis aux députés, la redevance est seulement « envisagée ». Et à une condition : que les objectifs de réduction ne soient pas atteints pendant deux années consécutives, ce qui reporterait sa mise en place à 2025, au plus tôt. Le texte demande en outre au gouvernement de produire un « rapport » pour analyser les conditions (taux, assiette) de sa mise en œuvre.

« Attendre encore deux ans et un nouveau rapport, ce n’est pas acceptable. Face à l’urgence climatique, c’est maintenant qu’il faut prendre des mesures fortes », dénonce Sandrine Le Feur, députée (La République en marche) du Finistère. Son amendement en faveur de la création immédiate d’une redevance a été rejeté en commission. Elle en présentera un nouveau en séance. « Depuis vingt ans et la première directive nitrate, les politiques publiques ont toutes échoué », rappelle l’élue qui ne « veut pas vivre un troisième renoncement après le glyphosate et les néonicotinoïdes. » Mme Le Feur défend une « redevance équitable » : à 27 centimes d’euro le kilo, elle permettrait de dégager 618 millions d’euros par an entièrement reversés aux agriculteurs pour les aider à prendre le virage de « l’agroécologie » en privilégiant notamment le retour à l’azote sous forme organique (nettement moins émetteur) dans leurs cultures.

La députée connaît son sujet. Elle est agricultrice. Installée en bio depuis 2015 près de Morlaix, Mme Le Feur cultive en rotation longue des légumes de plein champ (choux, pommes de terre, salades, courgettes…), des céréales (blé, seigle, épeautre, orge, avoine…), des tomates, poivrons, aubergines et concombres sous serres (non chauffées), et fait paître toute l’année ses vaches et moutons sous ses vergers de pommiers et poiriers. Ses apports en azote se résument à du « fumier de bovins bio » fourni par un voisin éleveur. Ici, pas de « grande saison des engrais azotés ».

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8 avril 2021 4 08 /04 /avril /2021 09:31

Gouverner la transformation énergétique - 2ème partie de cette étude à la riche dimension historique et géostratégique. Jorge E. Viñuales revient sur les dimensions multiples de ce vaste processus de transformation qui s’exprime de plus en plus par le droit. Une initiative visant à tracer des lignes de front (juridiques), à comprendre leur configuration politique plus profonde, à établir des priorités d’action et, sur cette base, à définir une politique juridique étrangère claire et cohérente est nécessaire, voire urgente pour de nombreux pays, et pour l’Union européenne tout particulièrement. Ce texte d’après son livre The International Law of Energy, à paraître en 2021 chez Cambridge University Press, a été traduit par Hugo Pascal et publié le 19 mars 2021 par Le Grand Continent. Lire Géopolitique de la transition énergétique (1ère partie), et aussi Penser une sortie vertueuse de l’âge moderne, Pourquoi ne pas investir dans des usines photovoltaïques plutôt que dans de nouveaux EPR ? et Aux origines climatiques des conflits.

La Coopérative Electrons solaires a mis en service le 10 février 2020,117 panneaux photovoltaïques pour produite 36 MWh/an sur l'école Waldeck-Rousseau aux Lilas.

La Coopérative Electrons solaires a mis en service le 10 février 2020,117 panneaux photovoltaïques pour produite 36 MWh/an sur l'école Waldeck-Rousseau aux Lilas.

4. Gouverner la transformation énergétique

4.1 Les « lignes de front » juridiques

Dans les changements de pouvoir décrits dans les paragraphes précédents, le droit international (et le droit en général) est un « champ de bataille » essentiel. Le vaste processus de transformation de l’énergie peut être particulièrement turbulent d’un point de vue juridique. À l’heure actuelle, il est important d’identifier, avec un certain degré de spécificité, les principales « lignes de front » juridiques où la concurrence géopolitique trouve son expression en termes juridiques. Cette identification est un point de départ nécessaire pour une stratégie juridique systématique, une « politique juridique étrangère »39, à développer en ce qui concerne la géopolitique de la transformation énergétique et pour explorer les voies adéquates de coopération internationale.

Dans les paragraphes suivants, je fournis quelques illustrations choisies dans différents contextes juridiques. Ces exemples peuvent être regroupés en trois grandes catégories, à savoir l’utilisation du droit international, en relation avec : les tensions découlant du contrôle des ressources ; les défis de la transformation énergétique et la stabilité des politiques de soutien aux énergies renouvelables.

4.2 Contrôle des nouvelles ressources

Les luttes pour le contrôle des ressources clés qui sous-tendent la transition énergétique ont trouvé leur expression dans toute une série de contextes juridiques internationaux.

Une série de litiges concerne la position dominante de la Chine en tant que principal fournisseur mondial d’un large éventail de matières premières critiques et non critiques. Même lorsque certaines matières premières ont d’autres fournisseurs importants, la Chine joue souvent un rôle majeur dans les étapes ultérieures de leur chaîne d’approvisionnement, telles que le traitement des matériaux et/ou le développement de composants et/ou les assemblages. Plus une chaîne d’approvisionnement pour une matière première donnée est dominée par un pays, plus le risque de blocages potentiels et de perturbations des flux est élevé. D’où l’importance de la réglementation des exportations.

Les trois principales affaires portées devant les organes de règlement des différends de l’OMC dans ce domaine concernent les mesures à l’exportation, et elles ont été déclenchées par des plaintes émanant soit des États-Unis, dans China – Raw Materials40 et China – Rare Earths41, soit de l’UE, dans China – Duties on Raw Materials42. Les matériaux en jeu dans chaque cas comprennent certains qui sont des intrants clés des technologies de transition énergétique, comme le silicium métallique et l’indium (pour les panneaux solaires photovoltaïques), les terres rares (pour l’énergie éolienne et les véhicules électriques), et le cobalt et le graphite (pour les batteries).

Cependant, on ne peut pas dire que les litiges sont uniquement liés à la transition énergétique, étant donné l’ensemble plus large de matériaux concernés et leur application beaucoup plus large au-delà des technologies de transition énergétique. Par exemple, le molybdène, métal en jeu dans China – Rare Earths, est surtout utilisé en métallurgie pour fabriquer des alliages métalliques destinés à toute une série d’usages, notamment les foreuses, les moteurs à réaction et les turbines de production d’énergie. Dans l’industrie chimique, le molybdène est également utilisé comme catalyseur pour le traitement du pétrole. Le spath fluor, en jeu dans l’affaire China – Raw Materials, est utilisé pour les batteries mais aussi pour la production d’aluminium et dans l’industrie chimique pour produire du fluorure d’hydrogène, une matière première pour les réfrigérants, l’essence, les plastiques et les herbicides, entre autres applications.

La même mise en garde s’applique à certaines demandes d’investissement étranger découlant de projets miniers relatifs à certaines matières premières critiques et non critiques. Dans trois d’entre elles (Stans Energy v. Kirghizistan43 ; Cortec v. Kenya44 et l’avis de différent déposé par Montero Mining contre Tanzania45), l’exploitation minière des terres rares a occupé une place importante. Mais souvent, l’accent mis sur les intrants métallurgiques, tels que le molybdène (Metal-Tech v. Ubekistan46 ; Montero Mining v. Tanzania) ou le manganèse (Nabodaya Trading v. Gabon47), brouille considérablement le lien entre le litige et la transition énergétique. Dans tous les cas, cependant, la transaction sous-jacente illustre la recherche de nouveaux gisements de ces matériaux dans des pays (par exemple, le Kenya, le Kirghizstan, la Tanzanie, l’Ouzbékistan) autres que les principaux fournisseurs, principalement la Chine (pour les terres rares et le molybdène).

Une analyse plus détaillée de ces litiges et peut-être de nombreux autres pourrait mettre en évidence une autre manifestation de la transition énergétique au niveau des litiges miniers. À titre d’illustration, fin 2018, un litige est apparu entre le Chili et un investisseur américain, Albemarle Corp ALB.N, concernant le prix réduit offert par ce dernier aux entreprises produisant des métaux pour batteries au Chili. Le lithium est un élément clé de la production de batteries et tant le Chili qu’Albemarle sont des acteurs mondiaux majeurs dans la chaîne d’approvisionnement du lithium. Le Chili a menacé d’introduire une demande d’arbitrage commercial pour faire appliquer les termes d’un accord de 2016, qui exigeait le prix réduit, mais finalement le litige a été géré par le biais de négociations48. Pourtant, en 2020, les tensions sont réapparues, cette fois-ci d’une manière qui révèle plus clairement les profondes implications géopolitiques de tels litiges. Comme l’a fait remarquer un commentateur : «  La querelle aux enjeux élevés survient alors qu’Albemarle s’efforce d’augmenter la production au Chili et de prendre le contrôle de Greenbushes en Australie, la plus grande mine de lithium au monde, afin de répondre à une demande qui devrait tripler pour le métal clé des batteries d’ici 2025, les constructeurs automobiles produisant davantage de véhicules électriques  »49. Les réserves de lithium sont fortement concentrées en Amérique du Sud, dans le «  triangle du lithium » (Argentine, Bolivie et Chili), suivi par l’Australie et la Chine50. Un litige comme celui-ci et le régime juridique qui lui est applicable ont donc une importance plus large pour la transition énergétique, et donc pour la transformation énergétique également.

Une dernière illustration est fournie par le régime de l’exploitation minière des grands fonds marins, c’est-à-dire l’exploitation de la « Zone », plus précisément des fonds marins et du sous-sol au-delà de la juridiction nationale51. Les principales cibles sont les nodules polymétalliques (PMN), les encroûtements de ferromanganèse riches en cobalt (CFC) et les sulfures massifs des fonds marins (SMS), qui contiennent toute une série de matériaux critiques et non critiques allant du cobalt, du manganèse, du nickel et du tungstène au lithium, au germanium, au molybdène et aux terres rares utilisées dans les batteries, les technologies d’énergie renouvelable et les véhicules électriques. L’extraction de ces ressources est coûteuse, dangereuse et nuisible à l’environnement. Toutefois, l’importance géopolitique croissante de certains des minéraux présents dans la Zone a stimulé les investissements dans cette activité52.

4.3 Remettre en question la transformation énergétique

Les défis de la transformation socio-économique induite par la transition énergétique révèlent toute une série de potentialités des institutions juridiques existantes, tant internationales que nationales, qui apparaissent ainsi comme des lignes de front particulièrement pertinentes dans ce processus.

Le débat sur la compatibilité commerciale des subventions aux combustibles fossiles d’une part et aux énergies renouvelables d’autre part en est une illustration éclatante. Selon une étude de l’IRENA53, le total des subventions énergétiques directes (transferts financiers) aux combustibles fossiles, aux énergies renouvelables et à l’énergie nucléaire s’élevait à au moins 634 milliards de dollars en 2017. Les subventions aux combustibles fossiles s’élevaient à 447 milliards de dollars, tandis que les subventions aux énergies renouvelables représentaient 128 milliards de dollars (pour la production d’électricité) et 38 milliards de dollars (pour les biocarburants). Les externalités négatives non chiffrées des subventions aux combustibles fossiles (effets négatifs causés par les transactions de combustibles fossiles et non pris en charge – internalisés – par les participants aux transactions) se sont élevées à la somme astronomique de 3.100 milliards de dollars la même année, soit 19 fois les subventions aux énergies renouvelables (électricité et biocarburants confondus).

Dans ce contexte, on pourrait s’attendre à ce que le droit du commerce international favorise l’abandon des subventions aux combustibles fossiles ou, du moins, les place juridiquement et pratiquement sur un pied d’égalité avec les subventions aux énergies renouvelables. Pourtant, les conclusions d’une étude détaillée sur le traitement de ces deux types de subventions dans le cadre du droit du commerce international suggèrent que le droit du commerce international est plus permissif et plus indulgent pour les subventions aux combustibles fossiles que pour les subventions aux énergies renouvelables54. En substance, les subventions aux énergies renouvelables sont plus vulnérables aux contestations en vertu du droit du commerce international parce que les régimes d’aide utilisés sont plus spécifiques (et donc plus « actionnables » dans la terminologie du droit du commerce international) et qu’ils reposent souvent (pour des raisons politiques) sur des exigences de contenu local (LCR)55. En revanche, les subventions aux combustibles fossiles sont ciblées sur les consommateurs et n’introduisent pas de différenciation claire entre les bénéficiaires, ce qui les rend plus difficiles à contester dans le cadre du droit du commerce international existant.

Ces conclusions illustrent comment le droit du commerce international peut non seulement soutenir mais aussi entraver la transformation énergétique, bien que, comme nous le notons, les subventions aux combustibles fossiles aient été abordées dans une certaine mesure dans les négociations d’adhésion à l’OMC57. Dans le cas présent, les différents régimes – en pratique – de subventions aux combustibles fossiles et de certaines subventions aux énergies renouvelables en vigueur suggèrent que certaines règles fondamentales du droit du commerce international (par exemple, la norme de traitement national57, l’interdiction plus spécifique des LCR58 ou l’accord sur les subventions et les droits compensatoires59) sont interprétées de manière à restreindre la politique industrielle, y compris la « politique industrielle verte », c’est-à-dire les politiques adoptées par un État pour fournir un soutien ciblé à certaines industries et certains secteurs afin de réaliser des avantages comparatifs latents60. En revanche, les importantes subventions aux combustibles fossiles accordées par de nombreux États ont été négligées ou ont fait l’objet de droits acquis implicites, ou encore ont été délibérément laissées dans l’incertitude quant à leur réglementation dans le cadre du droit du commerce international.

Une autre ligne de front est illustrée par certaines demandes d’investissement introduites par des entreprises affectées par les politiques de transformation de l’énergie. Il est difficile de déterminer exactement si les mesures en jeu dans les différents litiges visent à poursuivre la transition énergétique ou sont déclenchées par d’autres considérations. Je donne ici deux exemples possibles de ces litiges, qui concernent l’énergie nucléaire et la production d’électricité à partir du charbon. Le premier exemple concerne une longue série de réclamations de l’investisseur suédois Vattenfall contre l’Allemagne en rapport avec des mesures limitant ses activités de production d’électricité à partir du charbon61 et l’abandon progressif de l’énergie nucléaire62.

La première réclamation a été réglée et la seconde est toujours en cours, mais elles reflètent toutes deux l’utilisation de certains instruments juridiques, en l’occurrence les normes de protection des investissements du Traité sur la charte de l’énergie63, pour contester les changements réglementaires au niveau du droit national, européen et international. La demande en cours découle plus précisément de la décision de l’Allemagne de 2011 de mettre fin à l’exploitation nucléaire, suite à l’accident de Fukushima64, qui a fixé à 2022 la date limite pour arrêter tous les réacteurs nucléaires restants, y compris ceux de Vattenfall. Le 29 septembre 2020, la Cour constitutionnelle allemande s’est prononcée en faveur de Vattenfall65, concluant que la clause de compensation de la loi sur la sortie du nucléaire était partiellement inconstitutionnelle et qu’un amendement de cette loi en 2018, requis par une décision de 201666, n’était pas suffisant pour mettre la loi en conformité avec la constitution. Dans sa décision de décembre 2016, la Cour avait estimé que les dates de fermeture fixées en 2011 étaient incompatibles avec le droit de propriété protégé par l’article 14, paragraphe 1, de la Constitution allemande67, notamment parce que la mesure en question ne prévoyait pas de compensation adéquate pour les volumes d’électricité résiduels non utilisés. Hormis certains aspects procéduraux importants, le cœur de la décision réside dans l’appréciation de la proportionnalité. Selon la Cour, la subordination de la compensation pour les volumes d’électricité résiduels non utilisés (électricité invendue à la suite de la fermeture) aux efforts raisonnables déployés par Vattenfall pour vendre cette capacité à une autre société n’était admissible que si les conditions de la vente étaient suffisamment claires, ce qui n’était pas le cas en droit.

Le deuxième exemple illustre plus clairement la manière dont la loi sur les investissements étrangers peut être utilisée pour tenter de récupérer la valeur des actifs qui ont perdu de la valeur en raison de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone. Il concerne une entreprise américaine d’extraction de charbon, Westmoreland Coal Co. qui, comme d’autres entreprises d’extraction de charbon, a connu des difficultés financières en raison de la transition énergétique68. La plainte69 conteste une politique du gouvernement de l’Alberta, au Canada, axée sur le changement climatique, qui réduit la durée de vie des centrales électriques au charbon et affecte ainsi la rentabilité des mines qui fournissent du charbon aux centrales électriques adjacentes. Il convient de noter que l’investisseur ne semble pas contester la suppression progressive elle-même, mais plutôt la politique de compensation prétendument discriminatoire : « Westmoreland reconnaît et ne conteste pas que le Canada et l’Alberta sont en droit d’adopter des règlements pour le bien public. Toutefois, lorsqu’ils le font, ils doivent être équitables envers les investisseurs étrangers  »70. Il réclame un minimum de 470 millions de dollars, plus les intérêts71. Le litige est en cours et, indépendamment de son bien-fondé, qui sera évalué en temps utile, il illustre très clairement comment les réclamations des investisseurs étrangers peuvent être utilisées spécifiquement pour récupérer des investissements réalisés sans tenir suffisamment compte du rythme rapide de la transformation énergétique. Ce n’est là qu’une des manifestations de ce qui semble être un type émergent de réclamations d’investissement contre les politiques de transformation énergétique72.

4.4 Stabilité des politiques de soutien aux énergies renouvelables

Entre 1972 et 2020, au moins 178 demandes d’investissement étranger ayant une composante environnementale ont été déposées73, sur un total de 1061 litiges connus (conclus et en cours)74. Les réclamations à composante environnementale sont définies comme celles qui découlent de l’activité des investisseurs étrangers (i) sur les marchés environnementaux (par exemple, traitement des déchets, énergies renouvelables, conservation de la nature, etc.) et/ou (ii) dans d’autres activités, lorsque leur impact sur l’environnement fait partie du litige et/ou (iii) lorsque l’application du droit national ou international de l’environnement est en jeu75. Environ 80 % (143) de ces litiges ont été introduits après 2008, et plus de la moitié d’entre eux (76) concernent la transition énergétique, principalement (61) des projets d’énergie renouvelable (solaire, éolienne et géothermique).

La principale question juridique en jeu dans l’écrasante majorité de ces litiges est la difficulté de s’adapter aux conditions changeantes des marchés, comme le marché de la production d’énergie renouvelable, qui n’est pas seulement réglementé mais repose sur un marché construit par la réglementation. Il existe plus de soixante-dix litiges relatifs aux investissements étrangers qui remettent en cause les ajustements du cadre réglementaire des énergies renouvelables dans des pays tels que l’Albanie, la Bulgarie, le Canada, la République tchèque, l’Allemagne, l’Italie, le Kenya, la Roumanie, l’Espagne ou la Tanzanie76, et peut-être beaucoup d’autres qui ne sont pas divulgués. L’étendue géographique des pays confrontés à de tels défis donne une indication de l’ampleur du phénomène.

En dépit de leurs nombreuses différences, la question fondamentale que soulèvent ces litiges est la même. Au lendemain de la crise économique de 2008, alors que les bonnes opportunités d’investissement étaient rares, de nombreuses entreprises mais aussi des intermédiaires financiers ont investi massivement dans des projets d’énergie renouvelable soutenus par des politiques industrielles vertes. Ces politiques étaient considérées comme offrant un retour sur investissement relativement prévisible, sûr et très important, en particulier si on les compare aux alternatives d’investissement moins alléchantes disponibles à l’époque. Le taux de participation a été si élevé que plusieurs pays ont eu du mal à payer les subventions, qui, dans certains cas, ont été perçues comme offrant des bénéfices exceptionnels pour les investisseurs à une époque de restrictions économiques nationales.

Dans un tel contexte, une série de mesures ont été adoptées pour limiter le retour sur investissement à des niveaux plus soutenables. Ces mesures comprenaient des taxes, des prélèvements ainsi que des ajustements du taux tarifaire, du volume et de l’horizon temporel des investissements. Ces mesures ont eu des répercussions sur la rentabilité de nombreux investisseurs, qui ont cherché à s’appuyer sur des accords d’investissement pour récupérer les bénéfices escomptés.

L’issue de ces affaires varie considérablement selon les pays, les mesures, les instruments juridiques invoqués et les circonstances factuelles spécifiques. Dans l’ensemble, cependant, elles fournissent deux indications importantes pour comprendre le lien entre le droit international et la transformation énergétique. Premièrement, les demandes d’investissement étranger sont de plus en plus souvent présentées par des acteurs qui incarnent les secteurs émergents à faible intensité de carbone. Dans la plupart des cas, elles ne concernent pas la légalité, au regard du droit international, de mesures contraignantes pour limiter les externalités négatives de la transaction mais, bien au contraire, elles concernent la protection d’un nouveau type de transaction énergétique contre les fluctuations du cadre réglementaire sur lequel elles reposent.

Cela distingue les litiges relatifs à la transformation énergétique de l’ensemble plus large des litiges relatifs aux investissements ayant des composantes environnementales. Deuxièmement, ces litiges portent essentiellement sur la stabilité des règles qui facilitent l’avènement et la consolidation de la production d’énergie renouvelable et, partant, la demande d’équipements, de technologies et de main-d’œuvre dans ce secteur.

5. Quelques propositions

En guise de conclusion, je voudrais formuler quelques propositions de base découlant des considérations faites dans cet article, qui, je l’espère, pourront intéresser le large cercle des lecteurs de la Revue européenne de droit.

La première conclusion concerne la transformation énergétique en cours. J’ai passé en revue certains des éléments pertinents pour établir si une transformation est en cours et ses multiples facettes. Il est clair que cette transformation est liée à de nombreux facteurs, notamment la « transition » énergétique en tant que processus technologique, mais aussi les dimensions beaucoup plus larges découlant de la dégradation de l’environnement (le changement climatique et ses conséquences), les considérations économiques (par exemple, les risques financiers liés à l’immobilisation des combustibles fossiles) et les impératifs sociaux (tant la demande d’un environnement plus propre que les craintes suscitées par l’ajustement structurel et le chômage dans certains secteurs de la population).

La deuxième conclusion est que ce vaste processus de transformation s’exprime de plus en plus sur le plan juridique. Je me suis concentré dans cet article sur le droit international, étant donné sa pertinence pour la géopolitique mondiale. Les manifestations de la transformation énergétique de ce point de vue sont extrêmement diverses et dispersées dans différents contextes juridiques. Le droit du commerce et de l’investissement est, assez intuitivement, en première ligne, mais il en va de même pour d’autres contextes juridiques, tels que le régime juridique des fonds marins et du sous-sol au-delà de la juridiction nationale. Parmi les nombreux autres domaines qui ne sont pas abordés dans cet article, on peut citer le droit de l’environnement (des négociations sur le changement climatique à la réglementation des émissions du trafic aérien et maritime, en passant par la conservation de la nature et la protection de la biodiversité), mais aussi le respect des droits de l’homme (pour soutenir certaines politiques de transformation de l’énergie, mais aussi pour s’en prémunir), le droit de la concurrence (avec les efforts visant à dissocier l’approvisionnement et le transport de l’énergie), le droit de la propriété intellectuelle (avec l’accélération de la procédure de « brevets verts »), et bien d’autres domaines où la lutte s’exprime.

Tout comme les politiques juridiques étrangères qui ont été développées par une série de pays producteurs et consommateurs en ce qui concerne le pétrole et le gaz à partir des années 1950, une politique juridique étrangère traitant spécifiquement de la transformation énergétique avec ses nouvelles dimensions géopolitiques serait utile. De nombreux travaux ont été réalisés pour définir certaines de ces dimensions d’un point de vue empirique. Mais il existe une lacune majeure sur les aspects juridiques de cette transformation, notamment en ce qui concerne les lignes de front juridiques à privilégier au niveau d’un État ou d’un groupe tel que l’UE.

Une initiative visant à tracer ces lignes de front, à comprendre leur configuration politique plus profonde, à établir des priorités d’action et, sur cette base, à définir une politique juridique étrangère claire et cohérente est, à mon avis, nécessaire, voire urgente pour de nombreux pays. Pour l’UE en particulier, dont l’avenir socio-économique mais aussi géopolitique est fortement engagé dans la transformation énergétique, une politique juridique étrangère intégrée de ce type serait fondamentale. La Commission européenne a accompli un travail considérable à cet égard, sur lequel on pourrait s’appuyer dans un effort de cartographie, d’intégration et de hiérarchisation des priorités. L’énergie est fortement mais pas clairement réglementée en droit international, et les implications juridiques de la transformation énergétique de ce point de vue ne peuvent être évaluées qu’en adoptant une approche intégrative.

Sources

39. v. G. de Lacharrière, La politique juridique extérieure, Economica, 1983.

40. China – Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials, AB Report, 30 janvier 2012, WT/DS394/AB/R WT/DS395/AB/R WT/DS398/AB/R 30.

41. China – Measures Related to the Exportation of Rare Earths, Tungsten, and Molybdenum, AB Report, 7 août 2014, WT/DS431/AB/RWT/DS432/AB/RWT/DS433/AB/R.

42. China – Duties and other Measures concerning the Exportation of Certain Raw Materials – Request for the establishment of a panel by the EU, 27 oct. 2016, WT/DS509/6.

43. Stans Energy Corp. and Kutisay Mining LLC v. Kyrgyz Republic, PCA Case No. 2015-32, Award (20 août 2019).

44. Cortec Mining Kenya Limited, Cortec (Pty) Limited and Stirling Capital Limited v. Republic of Kenya, ICSID Case No. ARB/15/29, Award (22 octobre 2018).

45. Montero Mining and Exploration Ltd. v. United Republic of Tanzania (Canada-Tanzania BIT), Notice of Intent to Submit a Claim to Arbitration (17 janvier 2020).

46. Metal-Tech Ltd. v. Republic of Uzbekistan, ICSID Case No. ARB/10/3, Award (4 octobre 2013).

47. Navodaya Trading DMCC v. Gabon, UNCITRAL Rules (OIC Investment Agreement), déposée en 2018, en cours.

48. A. De la Jara, ‘Exclusive : Chile to delay arbitration with top lithium producer Albemarle’, Reuters, 27 décembre 2018.

49. D. Sherwood, ‘Exclusive : Lithium giant Albemarle locks horns with Chile over reserves data’, Reuters, 10 septembre 2020.

50. v. S. Kalantzakos, “The Race for Critical Minerals in an Era of Geopolitical Realignments”, 55 The International Spectator 1, 2020, pt 7.

51. United National Convention on the Law of the Sea, 10 décembre 1982, 1833 UNTS 397 [UNCLOS], Part XI.

52. Sur les contrats d’exploration concernant ces ressources, voir le site de l’Autorité internationale des fonds marins (AIFM), qui répertorie les contrats relatifs aux PMN, aux CFC et aux sulfures polymétalliques [date de consultation : 20 décembre 2020]. Sur l’exploitation minière des grands fonds marins, voir : Commission européenne, Communication : Croissance bleue – opportunités de croissance durable dans le domaine marin et maritime, 13 septembre 2012, COM(2012) 494 final, section 5.4 ; ECORYS, Étude visant à examiner l’état des connaissances sur l’exploitation minière des grands fonds marins (2014).

53. M. Taylor, Energy subsidies : Evolution in the global energy transformation to 2050 (Abu Dhabi : IRENA, avril 2020) [Taylor, Energy subsidies], pt 8ff.

54. H. B. Asmelash, “Energy Subsidies and WTO Dispute Settlement : Why only Renewable Energy Subsidies are Challenged”, 18 Journal of International Economic Law 261 [Asmelash, Energy Subsidies], 2015.

55. v. Canada – Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector (Plaignant – Japan), Requête pour consultation (Japon), 13 sept. 2010, AB Report, 6 mai 2013, WT/DS412/AB/RWT/DS426/AB/R (la procédure a également porté sur une plainte distincte de l’UE déposée en 2011) ; India – Certain Measures Relating to Solar Cells and Solar Modules (Plaignant : États-Unis), Requête pour consultation, 6 février 2013, AB Report, 16 sept. 2016, WT/DS456/AB/R, WT/DS456/AB/R/Add.1.

56. Asmelash, Energy Subsidies, pt 281-282.

57. Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994, 15 avril 1994, Accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC), annexe 1A, 1867 UNTS 187 [GATT], article III.

58. GATT, article III, paragraphes 4 et 5, et Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce, 15 avril 1994, Accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du commerce, annexe 1A, 1868 UNTS 186, articles 2.1, 2.2 et annexe (liste illustrative), paragraphe. 1(a).

59. Accord sur les subventions et les mesures compensatoires, 15 avril 1994, Accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du commerce, annexe 1A, 1869 UNTS 14, article 3.1(b).

60. M. Wu, J. Salzman, “The Next Generation of Trade and Environment Conflicts : The Rise of Green Industrial Policy”, 108 Northwestern University Law Review 401, 2014.

61. Vattenfall AB, Vattenfall Europe AG, Vattenfall Europe Generation AG v. Federal Republic of Germany, ICSID Cas No. ARB/09/6, Sentence (11 mars 2011) (qui concrétise l’accord de règlement des parties à la même date).

62. Vattenfall AB and others v. Federal Republic of Germany, ICSID Case No. ARB/12/12, en cours.

63. Traité sur la charte de l’énergie, 17 décembre 1994, 2080 UNTS 100.

64. Treizième loi portant modification de la loi sur l’énergie atomique, 31 juillet 2011, Journal officiel fédéral, 2011, p. 1704.

65. Ord. de la Cour constitutionnelle fédérale (29 sept. 2020), 1 BvR 1550/19.

66. Seizième loi portant modification de la loi sur l’énergie atomique (16. Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes – 16. AtG-Novelle, 16e modification AtG), article 1.

67. Arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale (6 décembre 2016), BVerfGE 143, 246, par. 1, 2 et 4 (dispositif).

68. Communiqué de presse de Westmoreland, “Westmoreland emerges from Chapter 11”, Westmoreland News Release, 15 mars 2019, KL2 3116482.5.

69. Westmoreland Coal Company v. Government of Canada, UNCITRAL Rules (NAFTA Dispute), Notification d’arbitrage et demande introductive d’instance, 19 novembre 2018 [Westmoreland NoA], §. 4-6.

70. Westmoreland NoA, § 12.

71. Westmoreland NoA, § 105.

72. V. par exemple, D. Charlotin, “Netherlands poised to face its first investment treaty claim, over closure of coal plants”, IAR Reporter, 7 September 2019 ; v. aussi TransCanada Corporation and TransCanada PipeLines Limited v. The United States of America, ICSID Case No. ARB/16/21, interrompu le 24 mars 2017 (mais peut-être réactivé par les décrets signés par l’administration Biden en janvier 2020).

73. Les chiffres présentés dans cette section sont basés sur un ensemble de données compilées par l’auteur.

74. Voir le navigateur de la CNUCED pour le règlement des différends en matière d’investissement (à partir du 5 janvier 2021).

75. J. E. Viñuales, Foreign Investment and the Environment in International Law, Cambridge University Press, 2012, pt 17.

76. Pour un aperçu de certains de ces litiges, voir M. Scherer, C. Amirfar (eds.), International Arbitration in the Energy Sector, Oxford University Press, 2018.

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7 avril 2021 3 07 /04 /avril /2021 17:11

Quelle géopolitique pour la transition énergétique ? Dans cette étude à la riche dimension historique et géostratégique, Jorge E. Viñuales revient sur les dimensions multiples de ce vaste processus de transformation qui s’exprime de plus en plus par le droit. Une initiative visant à tracer des lignes de front (juridiques), à comprendre leur configuration politique plus profonde, à établir des priorités d’action et, sur cette base, à définir une politique juridique étrangère claire et cohérente est nécessaire, voire urgente pour de nombreux pays, et pour l’Union européenne tout particulièrement. Un texte passionnant (bien que sujet à corrections, notamment sur la composition des panneaux photovoltaïques) de Jorge E. Viñuales, d’après son livre The International Law of Energy, à paraître en 2021 chez Cambridge University Press. Ce texte traduit par Hugo Pascal a été publié le 19 mars 2021 par Le Grand Continent, revue éditée par le Groupe d’études géopolitiques, une association indépendante domiciliée à l’École normale supérieure et reconnue d’intérêt général. Lire aussi Penser une sortie vertueuse de l’âge moderne, Pourquoi ne pas investir dans des usines photovoltaïques plutôt que dans de nouveaux EPR ? et Aux origines climatiques des conflits.

La Coopérative citoyenne Electrons solaires a mis en service le 10 février 2020 cette installation de 117 panneaux photovoltaïques pour produite 36 MWh/an sur l'école Waldeck-Rousseau aux Lilas.

La Coopérative citoyenne Electrons solaires a mis en service le 10 février 2020 cette installation de 117 panneaux photovoltaïques pour produite 36 MWh/an sur l'école Waldeck-Rousseau aux Lilas.

1. L’internationalisation des transactions énergétiques

L’histoire de l’énergie peut être écrite sous une multitude de perspectives, selon l’objet mis en valeur dans chaque récit1. Un foyer, une rivière, une activité, un événement, une ressource spécifique, une technologie donnée, un pays, une région, un processus mondial ou une combinaison de ces éléments sont quelques-uns des objets autour desquels un récit sur l’énergie a été construit2. Par conséquent, la périodisation utilisée et les points d’inflexion choisis comme jalons ne sont naturellement pas les mêmes, pas plus que leur pertinence pour d’autres disciplines. Du point de vue de la pratique sociale et de la discipline que nous appelons le droit international, trois grands points d’inflexion sont particulièrement pertinents.

Le premier est le processus lent et à multiples facettes connu sous le nom de révolution industrielle, qui s’est déroulé à partir de la fin du XVIIIe siècle en Angleterre, puis ailleurs3. La révolution industrielle est d’une importance capitale pour l’étude du droit international de l’énergie, avant tout parce qu’elle a marqué le passage d’une économie essentiellement « organique » (à base d’êtres humains, d’animaux, de bois ou de charbon) à une économie essentiellement « minérale » basée sur le charbon4. Même si la recherche de « stocks » de ressources énergétiques minérales dans les pays étrangers pour les utiliser dans la métropole est restée limitée, la révolution industrielle a ajouté une certaine internationalisation des transactions énergétiques, à la fois directement et indirectement. Directement, le passage au charbon et, à partir de la seconde moitié du XIXe siècle, l’utilisation croissante du pétrole ont exigé l’extraction des ressources énergétiques là où se trouvaient leurs gisements.

Tant que cet emplacement se trouvait sur un territoire contrôlé par un État, y compris les possessions coloniales, cette mesure d’internationalisation juridique restait limitée. Cependant, les transactions énergétiques ont également été internationalisées de manière indirecte, grâce aux possibilités offertes par le charbon pour le transport à longue distance (pour l’accès aux marchés à l’étranger, l’extraction des ressources et les expéditions militaires) et à la forte dépendance des esclaves en tant que partie de l’énergie humaine soutenant le mécanisme du « commerce triangulaire » qui a permis et soutenu la révolution industrielle en Angleterre.

Dans un livre influent5, l’historien économique K. Pomeranz se demande pourquoi la révolution industrielle est survenue en Angleterre6 plutôt que dans le delta du Yangzi, malgré les conditions favorables dans les deux régions. Sa réponse repose sur deux facteurs principaux, à savoir la disponibilité fortuite d’importantes réserves de charbon en Angleterre et, non moins important, le commerce triangulaire entre l’Angleterre (qui exportait des produits manufacturés vers ses colonies et anciennes colonies américaines), l’Afrique de l’Ouest (d’où les esclaves étaient envoyés vers les Amériques) et les Amériques (qui s’appuyaient sur une main-d’œuvre esclave bon marché pour produire les matières premières acquises par la Grande-Bretagne en échange de produits manufacturés).

Ces deux facteurs – l’abondance du charbon en Angleterre et la « prime naturelle » importée de l’étranger – ont permis un développement intensif du capital et des produits manufacturés, avec une population croissante alimentée par les ressources naturelles d’outre-mer cultivées/extraites par les esclaves. Ainsi, l’esclavage en tant que forme d’énergie humaine commercialisée a servi de catalyseur pour la transition vers la matrice énergétique des combustibles fossiles.

Le deuxième point d’inflexion pertinent pour une perspective de droit international s’est également déroulé sur plusieurs décennies, mais principalement au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. L’effort de reconstruction d’après-guerre a nécessité des quantités croissantes de ressources énergétiques, principalement du charbon et du pétrole, qui ne pouvaient être satisfaites par les seuls gisements intérieurs.

L’affirmation des pouvoirs souverains sur les ressources du plateau continental, déclenchée par la proclamation du président américain Truman en 19457, et la répartition interne des pouvoirs sur le pétrole des terres submergées entre le gouvernement fédéral et les États de l’Union8, illustrent tous deux une compréhension de plus en plus aiguë de cet impératif. Plus généralement, l’exploitation des ressources en combustibles fossiles dans les terres étrangères était une activité extrêmement rentable, et elle était essentiellement sous le contrôle des compagnies pétrolières internationales des États-Unis ou des puissances coloniales9. Dans un contexte de décolonisation post-1945 caractérisé par l’émergence de nombreux États nouvellement indépendants désireux d’utiliser leurs propres ressources pour leur développement national, cette configuration a conduit à un degré supplémentaire d’internationalisation des transactions énergétiques.

Deux questions principales se sont posées, qui ont depuis lors déterminé les aspects juridiques de la géopolitique du pétrole et du gaz. La première était la question des pouvoirs juridiques sur l’énergie et, plus généralement, la détermination des règles conférant ces pouvoirs et attribuant des pouvoirs en cas de revendications concurrentes. L’autre était l’organisation de la transaction énergétique basée sur ces pouvoirs. L’inadéquation géographique entre les pays où les gisements d’énergie sont principalement situés et ceux où ils sont principalement consommés a en effet nécessité des investissements étrangers importants de la part des seconds dans les premiers afin d’exploiter les gisements en question. Elle reposait également sur l’hypothèse que la circulation des capitaux, des équipements et des ressources énergétiques (ou du produit raffiné) ainsi produits serait rendue possible et protégée.

À l’heure actuelle, un troisième point d’inflexion se déroule sous nos yeux en raison des implications beaucoup plus profondes et longtemps négligées de l’économie des « combustibles minéraux », à savoir ses implications environnementales, dont le changement climatique est la manifestation la plus marquante10. Ce processus à multiples facettes de transition de formes d’énergie et de procédés à forte intensité de carbone vers des formes d’énergie et des procédés à faible intensité de carbone, souvent appelé « transition », a des implications très importantes pour le droit international de l’énergie.

2. La transition énergétique

Les manifestations financières et technologiques de cette transition sont complexes. La consommation totale d’énergie finale a suivi une trajectoire ascendante à moyen et long terme, interrompue en 2020 par les mesures de gestion de la pandémie du Covid-19, mais qui devrait se poursuivre. L’augmentation de la consommation d’énergie a entraîné une hausse de la consommation globale de combustibles fossiles, de nucléaire et de biomasse traditionnelle (avec, là encore, l’importante mise en garde de la pandémie, qui a massivement affecté les transports).

Un rapport 2020 du REN21, un réseau international multipartite enregistré en Allemagne et basé à Paris, quantifie cette augmentation à environ 5,7 %, ce qui est inférieur à l’augmentation de 7,2 % de la demande énergétique globale sur la même période (2013-2018), mais une augmentation néanmoins11. Ce n’est donc pas dans les chiffres absolus que la transition est la plus visible, mais dans les parts relatives. Au cours de la même période, les énergies renouvelables modernes (principalement le solaire et l’éolien) ont connu une croissance beaucoup plus rapide (21,5 %) que la consommation d’énergie et les autres sources d’énergie. Si l’on considère les nouveaux investissements financiers (annuels) dans les nouvelles capacités de production d’énergie, la croissance des énergies renouvelables modernes est également frappante. Entre 2018 et 2019, la capacité de production d’électricité (mesurée en gigawatts) est passée de 512 à 627 GW pour l’énergie solaire photovoltaïque (22 %) et de 591 à 651 GW pour l’énergie éolienne (10 %). Le premier pays au niveau des investissements et des nouvelles capacités dans le domaine du solaire photovoltaïque et de l’éolien est la Chine, suivie des États-Unis, puis d’autres pays comme le Japon (pour l’investissement global et le solaire photovoltaïque), l’Inde (pour l’investissement global, le solaire photovoltaïque et l’éolien) et le Royaume-Uni (uniquement pour l’éolien).

D’après le World Energy Outlook 2020, un rapport annuel influent produit par l’Agence internationale de l’énergie (AIE), les systèmes d’énergie solaire dans la plupart des grands pays peuvent désormais produire de l’électricité à un coût inférieur à celui du charbon et du gaz12. Une autre conclusion importante de ce rapport est que les avantages d’une électricité moins chère et plus propre (l’électricité gagnant du terrain dans la fourniture de services thermiques et de transport)13 exercent une forte pression sur la nécessité de réseaux électriques appropriés (réseaux et lignes de transmission), à un moment où le choc du Covid-19 a affaibli financièrement les entreprises de services publics qui entreprennent de tels développements d’infrastructures. Ainsi, « les réseaux électriques pourraient s’avérer être le maillon faible de la transformation du secteur de l’électricité »14.

La transition technologique est donc claire lorsqu’elle est envisagée sous l’angle des énergies renouvelables modernes. Les implications plus larges de la transition sont toutefois beaucoup plus difficiles à déterminer.

3. De la transition à la transformation

3.1 Géopolitique de la transformation énergétique

Une tentative de cartographie des implications profondes ou, en d’autres termes, de la « transformation » induite par la transition énergétique est présentée dans un rapport de 2019 de la Commission mondiale sur la géopolitique de la transformation énergétique15, commandé par le directeur de l’Agence internationale pour les énergies renouvelables (IRENA) et présidé par l’ancien président islandais, Ólafur Ragnar Grímsson.

Il s’agit d’une tentative importante pour cartographier et évaluer les implications de la transition énergétique en cours dans la perspective d’une redistribution mondiale du pouvoir. Comme indiqué dans l’introduction du rapport : « [L]e déploiement accéléré des énergies renouvelables a mis en route une transformation énergétique mondiale qui aura de profondes conséquences géopolitiques. Tout comme les combustibles fossiles ont façonné la carte géopolitique au cours des deux derniers siècles, la transformation énergétique modifiera la répartition mondiale du pouvoir, les relations entre les États, le risque de conflit et les moteurs sociaux, économiques et environnementaux de l’instabilité géopolitique  »16.

Les moteurs de cette transformation, selon le rapport (qui résume un ensemble plus large de travaux publiés dans les principales revues évaluées par les pairs), sont la baisse des coûts de l’électricité produite à partir de sources renouvelables non hydrauliques, les problèmes de pollution et de changement climatique causés par les combustibles fossiles, la diffusion des politiques de promotion des énergies renouvelables, l’innovation technologique, les demandes croissantes des actionnaires et un changement majeur de l’opinion publique17.

En ce qui concerne les raisons pour lesquelles cette transformation affecte la géopolitique, elles sont liées à la plus grande disponibilité des ressources énergétiques renouvelables (par opposition aux combustibles fossiles géographiquement concentrés), au fait qu’il s’agit de « flux » plutôt que de « stocks » (donc non épuisables), à la capacité de déployer les énergies renouvelables à toute échelle, du niveau macro au niveau micro (ce qu’on appelle les « effets démocratisants » des énergies renouvelables), et à la baisse rapide de leurs coûts marginaux, qui nécessite toutefois des conditions réglementaires et de marché stables18.

3.2. La géopolitique des actifs de combustibles fossiles échoués

Un exemple peut mettre en lumière ces considérations géopolitiques plutôt abstraites. Une étude largement diffusée et publiée en 2018 dans Nature Climate Change a montré que, en raison notamment de la diffusion des énergies renouvelables, des systèmes de transport électrique et des mesures d’efficacité, la demande (et non l’offre) de combustibles fossiles devrait atteindre un pic puis diminuer entre 2030 et 204019. Du point de vue des pays qui produisent à un coût relativement élevé, comme le Canada et le Venezuela, mais aussi les États-Unis et la Russie, on estime que la baisse de la demande aura des effets majeurs sur la viabilité de l’ensemble de leur industrie des combustibles fossiles, car cette demande sera satisfaite par des producteurs à faible coût (par exemple les pays du Golfe). En revanche, pour les importateurs nets de combustibles fossiles tels que la Chine et le Japon, l’effet de ce phénomène sur leur produit intérieur brut serait positif. Ces résultats sont basés sur l’utilisation de techniques de modèles d’évaluation intégrée à haute résolution et en conditions de non-équilibre20. L’étude a identifié les « gagnants » et les « perdants » possibles de cette transition.

Contrairement aux études précédentes, les projections de cette étude ne sont pas basées sur l’adoption de nouvelles politiques climatiques, mais sont entièrement motivées par des décisions déjà prises dans le passé, qui ont placé le monde dans une trajectoire technologique généralisée et peut-être irréversible. Cependant, si de nouvelles politiques climatiques, visant à atteindre l’objectif de l’Accord de Paris de rester nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels, sont effectivement adoptées et que les producteurs de combustibles fossiles à faible coût poursuivent leur production aux niveaux actuels, l’impact négatif sur les producteurs de combustibles fossiles à coût élevé serait beaucoup plus profond et plus perturbateur (l’ensemble des industries des combustibles fossiles du Canada, de la Russie et des États-Unis pourrait s’effondrer). L’étude a été largement diffusée dans les médias, retweeté par des personnalités telles que l’ancien vice-président américain Al Gore, reprise dans les processus politiques nationaux (par exemple, les campagnes de désinvestissement et l’opposition au développement de nouveaux combustibles fossiles), et utilisé dans les principaux rapports institutionnels tels que le Rapport spécial sur l’objectif 1,5C publié par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC)21, le Rapport 2018 sur la nouvelle économie climatique22, et le Rapport de 2019 précité sur la géopolitique de la transformation énergétique mondiale23. Il s’agit bien entendu d’une tentative d’anticipation des scénarios futurs possibles et, à ce titre, d’une mise en garde. Mais il vaut, à tout le moins, la peine d’être pris en considération. Deux extensions potentielles de cette étude concernent la redistribution du pouvoir aux niveaux international et national.

Au niveau international, la Chine gagnerait beaucoup à accélérer la transition énergétique, non seulement parce que cela l’aiderait à résoudre son grave problème de pollution atmosphérique, mais aussi parce que cela favoriserait la compétitivité de sa propre industrie des énergies renouvelables à l’étranger et, en sapant la puissance économique des États-Unis et de la Russie, elle renforcerait sa position stratégique par rapport à deux concurrents géopolitiques clés. L’UE, en tant que grand importateur de combustibles fossiles et partisan résolu de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone par le biais de sa politique industrielle, gagnerait également beaucoup à l’accélération de la transition, tant en termes d’importations moins chères que de compétitivité sur les marchés internationaux.

Toutefois, au niveau national, l’ajustement structurel qu’implique la transition énergétique dans les pays dont les industries des combustibles fossiles sont (comparativement) peu compétitives peut gravement affecter certains secteurs spécifiques de la population, en particulier les travailleurs de ces industries. Selon les forces politiques soutenues par ces groupes, ces importantes implications de la transition pourraient créer un terrain fertile pour une politique populiste dans des pays clés, avec la volatilité qui en découle pour les relations internationales. Même dans des pays comme la Chine, qui ont été les fers de lance du passage aux énergies renouvelables, les implications massives de l’abandon des combustibles fossiles auraient un impact considérable sur la main d’œuvre nationale de ce secteur.

3.3 La géopolitique des matières premières critiques

Une dimension de la nouvelle géopolitique énergétique qui n’est pas suffisamment prise en compte dans les travaux discutés jusqu’à présent concerne les « matières premières critiques » (MRC), à savoir certains composants minéraux qui sont stratégiquement importants pour les technologies des énergies renouvelables (batteries Li-ion, piles à combustible, énergie éolienne, moteurs électriques de traction, technologie PV), l’intelligence artificielle, l’économie numérique et la défense. L’UE, le Japon et les États-Unis ont établi des listes spécifiques de MRC, qui sont régulièrement mises à jour24. La répartition géographique de la production de MRC est fortement concentrée dans un certain nombre de pays. Cela introduit une dimension importante de la géopolitique des minéraux, à l’instar des concentrations de pétrole et de gaz dans certains grands producteurs. Entre 2021 et 2016, la Chine était à elle seule le principal fournisseur mondial de 66 % des MRC25 et de 44 % de celles fournies à l’UE26.

Pour certaines MRC, largement utilisées dans l’énergie éolienne et les véhicules électriques27, tels que les éléments des terres rares lourdes (HREE28) et les éléments des terres rares légères (LREE29), la Chine représentait à elle seule 86 % de l’approvisionnement mondial et la quasi-totalité (98-99 %) de ceux importés par l’UE30. En ce qui concerne la technologie photovoltaïque, elle repose sur des MRC tels que le borate, le gallium, le germanium, l’indium et le silicium métallique31. À l’exception du borate, dont le principal fournisseur mondial est la Turquie, le principal fournisseur mondial de tous ces autres MRC est la Chine (gallium : 80 %, germanium : 80 %, indium : 48 %, silicium métallique : 66 %)32. Pour gérer les risques d’une éventuelle rupture d’approvisionnement, l’UE s’approvisionne pour la plupart de ces MRC dans des pays autres que la Chine (Turquie, Allemagne, Finlande, France et Norvège33). Quant aux batteries, qui constituent une technologie clé tant pour le stockage de l’électricité que pour les véhicules électriques, leur production repose sur des matériaux tels que le cobalt, le lithium, le graphite naturel, le niobium, le silicium métallique et le titane, ainsi que sur des matériaux non critiques comme le cuivre, le manganèse et le nickel34. Les principaux fournisseurs de ces intrants sont dispersés dans le monde entier, mais tous n’ont pas la même importance. Le cobalt et le nickel (comme base pour les cathodes), le lithium (comme matériau électrolyte) et le graphite naturel (comme base pour les anodes) sont les plus importants. La Chine est le principal fournisseur mondial de graphite naturel (69 %) et la République démocratique du Congo celui de cobalt (59 %)35. En ce qui concerne ce dernier, certains craignent que la «  Belt and Road Initiative » (BRI) n’entraîne un contrôle économique chinois sur les réserves de minéraux stratégiques en Afrique, notamment le cobalt en RDC36. Le lithium, qui est un composant clé, est principalement produit en Argentine (16 %), en Australie (29 %) et au Chili (40 %), mais 45 % du raffinage des minéraux de roche dure de lithium est basé en Chine37.

Ce dernier point soulève une dimension qui est bien couverte dans les rapports commandés par l’UE pour mettre à jour sa liste de CMR, à savoir la perturbation des flux en raison de blocages potentiels dans la chaîne d’approvisionnement. Pour reprendre l’exemple des batteries, la Chine joue un rôle prépondérant non seulement au niveau de l’approvisionnement en matières premières mais, plus encore, au niveau du traitement des matériaux (pour les cathodes et les anodes), du développement des composants (cathodes, anodes, électrolytes, séparateurs) et des assemblages (cellules e-ion)38. Dans un tel contexte, la gouvernance du flux continu de matériaux au sein des chaînes d’approvisionnement mondiales reste une question majeure, tout comme dans la géopolitique classique du pétrole et du gaz. Les plaintes contre les restrictions à l’exportation de matières premières et de terres rares par la Chine, déposées au cours de la dernière décennie devant les organes de règlement des différends de l’OMC, certains litiges relatifs aux investissements étrangers dans le domaine de la prospection de terres rares et la ruée vers l’exploitation minière des grands fonds marins pour ces minéraux ne sont que quelques illustrations, évoquées ci-après, du rôle du droit international dans la nouvelle géopolitique de la transformation énergétique.

Sources

  1. Cet article s’appuie sur mon livre The International Law of Energy, Cambridge University Press (à paraître en 2021), principalement les chapitres 1 et 8, et en constitue à bien des égards un avant-goût.

  2. Voici quelques exemples qui rendent compte de cette diversité : P. Warde, “The Hornmoldt Metabolism : Energy, Capital, and Time in an Early Modern German Household”, 24 Environmental History 472, 2019 ; R. White, The Organic Machine : The Remaking of the Columbia River, Hill and Wang, 1995 ; C. F. Jones, Routes of Power : Energy and Modern America, Cambridge : Harvard University Press, 2014 ; M. I. Santiago, The Ecology of Oil : Environment, Labor, and the Mexican Revolution, 1900-1938, Cambridge University Press, 2006 ; D. Yergin, The Prize : The Epic Quest for Oil, Money, and Power, New York : Free Press, 2009 ; G. Hecht, The Radiance of France : Nuclear Power and National Identity after World War II, Cambridge : MIT Press, 1998 ; E. A. Wrigley, The Path to Sustained Growth : The Path to Sustained Growth : England’s Transition from an Organic Economy to an Industrial Revolution, Cambridge University Press, 2016 ; A. Kander, P. Malanima, P. Warde, Power to the People : Energy in Europe over the Last Five Centuries, Princeton University Press, 2013 ; J. R. McNeill, P. Engelke, The Great Acceleration : An Environmental History of the Anthropocene since 1945, Belknap Press, 2016 ou V. Smil, Energy Transitions : History, Requirements, Prospects, Praeger, 2010.

  3. Sur ce sujet majeur – et très débattu – de la recherche historiographique, v. : R. C. Allen, The British Industrial Revolution in a Global Perspective, Oxford University Press, 2014 ; E. A. Wrigley, Energy and the English Industrial Revolution, Cambridge University Press, 2010.

  4. E. A. Wrigley, The Path to Sustained Growth : The Path to Sustained Growth : England’s Transition from an Organic Economy to an Industrial Revolution, op. cit.

  5. K. Pomeranz, The Great Divergence : China, Europe, and the Making of the Modern World Economy, Princeton University Press, 2000.

  6. Il s’agit là d’une argumentation classique illustrée par l’ouvrage de W. S. Jevons, The Coal Question, Macmillan, 1865.

  7. Proclamation 2667 du 28 septembre 1945, “Policy of the United States with Respect to the Natural Resources of the Subsoil and Sea Bed of the Continental Shelf”, 10 Fed. Reg. 12305 (1945). Voir D. C. Watt, “First steps in the enclosure of the oceans : The origins of Truman’s proclamation on the resources of the continental shelf, 28 September 1945”, 3 Marine Policy 211, 1979.

  8. Voir United States v. California, 322 U.S. 19 (1947), p. 38-39 ; United States v. Texas, 339 U.S. 707 (1950) ; United States v. Louisiana, 339 U.S. 699 (1950). Le principe énoncé dans ces affaires a finalement été inversé par la loi, avec l’adoption en 1953 du Submerged Lands Act, 43 U.S.C. §§ 1301-15 (1953). R. B. Krueger, “The Background of the Doctrine of the Continental Shelf and the Outer Continental Shelf Lands Act” (1970) 10 Natural Resources Journal 442, p. 452-453.

  9. Le livre classique d’Yergin, The Prize, fournit un compte-rendu vivant de la lutte pour le pétrole.

  10. v. J. R. McNeill, “Cheap Energy and Ecological Teleconnections of the Industrial Revolution, 1780-1920”, 24 Environmental History 492, 2019.

  11. v. REN21, Renewables 2020. Global Status Report (2020) [REN21, Renewables 2020].

  12. IEA, World Energy Outlook (2020), Executive Summary, point 18.

  13. Sur cette question spécifique voir : M. Grubb, P. Drummond, N. Hughes, The Shape and Pace of Change in the Electricity Transition : Sectoral Dynamics and Indicators of Progress, (UCL/We mean business coalition, October 2020).

  14. IEA, World Energy Outlook (2020), Executive Summary, pt 19.

  15. Global Commission on the Geopolitics of the Energy Transformation, A New World : The Geopolitics of the Energy Transformation (IRENA, 2019) [The Geopolitics of the Energy Transformation].

  16. The Geopolitics of the Energy Transformation, point 12.

  17. The Geopolitics of the Energy Transformation, points 18-23.

  18. The Geopolitics of the Energy Transformation, points 23-24.

  19. J.F. Mercure et al., ‘Macroeconomic impact of stranded fossil fuel assets’, 8 Nature Climate Change 588, 2018.

  20. J.-F. Mercure et al., ‘Environmental impact assessment for climate change policy with the simulation-based integrated assessment model E3ME-FTT-GENIE’ (2018) 20 Energy Strategy Reviews 195, 2018.

  21. IPCC, Special Report : Global warming of 1.5°C (2018), Chapter 4, 319, 373-375.

  22. Global Commission on the Economy and Climate, New Climate Economy : Unlocking the inclusive growth story of the 21st century : Accelerating climate action in urgent times, 2018, pt 12, 39.

  23. The Geopolitics of the Energy Transformation, pts 64-65, 82.

  24. Commission européenne, Critical Raw Materials Resilience : Charting a Path towards greater Security and Sustainability, 3 septembre 2020, COM/2020/474  ; G.-A. Blengini et al., Study on the EU’s List of Critical Raw Materials (Commission européenne, 2020) [Study on the EU CRMs List] ; S. Bobba et al., Critical Raw Materials for Strategic Technologies and Sectors in the EU. A Foresight Study (Commission européenne, 2020) [CRMs Foresight Study] ; Japan : Resource Securement Strategies, Prime Minister of Japan and His Cabinet, 2012, (in Japanese) ; H. Hatayama, K. Tahara, ‘Criticality Assessment of Metals for Japan’s Resource Strategy’ (2015) 56 Materials Transactions 229 ; US : Department of the Interior, Final List of Critical Minerals 2018, 18 May 2018, Federal Register, vol. 83, No. 97, pp. 23295-23296 ; M. Humphries, Critical Materials and US Public Policy (Congressional Research Service, 18 juin 2019).

  25. Study on the EU CRMs List, pt 6.

  26. Ibid., pt 8.

  27. CRMs Foresight Study, pt 17, 29-33 (énergie éolienne), 34-37 (véhicules électriques).

  28. Dysprosium, erbium, europium, gadolinium, holmium, lutetium, terbium, thulium, ytterbium, yttrium.

  29. Cerium, lanthanum, neodymium, praseodymium and samarium.

  30. Study on the EU CRMs List, pt 5 et 8.

  31. CRMs Foresight Study, pt 17, 38-42.

  32. Study on the EU CRMs List, pt 5.

  33. Study on the EU CRMs List, pt 8.

  34. CRMs Foresight Study, pt 17, 19-23.

  35. Study on the EU CRMs List, pt 5.

  36. v. J. Lee et al, “Reviewing the material and metal security of low-carbon energy transitions”, 124 Renewable and Sustainable Energy Reviews, 2020, pt 8.

  37. CRMs Foresight Study, pt 19.

  38. Study on the EU CRMs List, pt 20.

(à suivre, ou lire la suite sur Le Grand Continent)

 

 

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29 mars 2021 1 29 /03 /mars /2021 19:00

Une réflexion sur les chiffres utilisés (et ceux, au contraire, sous-utilisés) dans cette crise sanitaire, et leur usage dans des rapports de pouvoir. Cela peut interroger aussi bien celles et ceux qui font à ces chiffres une confiance aveugle, que celles et ceux qui sont convaincu.e.s d'un mensonge généralisé. Un texte éclairé et éclairant écrit par les statisticien.nes "critiques" Céline Mardon et Serge Volkoff, notre ami écologiste du Pré Saint-Gervais, paru dans le n°97-2020/2 intitulé Virulences de Chimères, la Revue des schizoanalyses. Lire aussi Quels choix écologiques en matière de santé ? et COVID-19 : vers une gouvernementalité anthropocénique.

Chimères n°97, 2020/2.

Chimères n°97, 2020/2.

Rappelons une vieille histoire. Au milieu du 18ème siècle un débat passionné a opposé partisans et adversaires de l’inoculation obligatoire de la variole à titre préventif. Selon le mathématicien Bernoulli cette inoculation avait une probabilité de 1/300 de s’avérer mortelle, mais ferait reculer la maladie, très meurtrière, pour le reste de la population, avec un gain global moyen de trois ans d’espérance de vie. Soutenu entre autres par Voltaire, il concluait en faveur de l’obligation. Leur argument fondamental : le progrès consiste à édifier le gouvernement des hommes sur les données de la science. Un argument auquel s’opposa d’Alembert, qui jugeait indéfendable d’appliquer à la vie humaine un calcul reposant sur des données forcément imparfaites.

Cette controverse célèbre a connu bien des prolongements. Au fil des années la santé a constitué un vaste espace de développement pour les méthodes et institutions statistiques, en même temps qu’un terrain privilégié de polémique sur les usages du chiffre. Dans son Histoire de la raison statistique, Alain Desrosières(1) raconte qu’au milieu du 19ème le rôle du statisticien était notamment tenu par le promoteur de la “ méthode numérique ”, le docteur Pierre Louis. Louis privilégiait une médecine sociale, préventive et collective, avec un gros travail de classement des pathologies, l’enregistrement méthodique d’actes médicaux en grand nombre, pour connaître le cours et le décours des maladies, et évaluer l’efficacité des traitements. A cette figure du statisticien s’opposait d’abord celle du médecin « traditionnel », promue par Risueno d’Amador, qui défendait l’individualité des cas, la singularité du colloque entre médecin et malade, les vertus de l’expérience et des savoirs ancestraux. Claude Bernard intervint alors au nom d’un troisième point de vue, celui d’une démarche scientifique alternative à la méthode numérique : la démonstration directe, par voie expérimentale, des causes de chaque maladie. Ce débat n’est pas clos – comment le serait-il ? – mais en période de crise, comme aujourd’hui, on tend à le gommer. Les nombres sont alors propagés et martelés sans réflexion critique sur leur usage.

S’agissant d’une pandémie d’affection contagieuse, on peut comprendre qu’ils retiennent l’attention. La dynamique de la maladie comporte bien un mécanisme numérique – multiplicatif en l’occurrence : ce qu’en arithmétique on nomme progression géométrique, ou encore croissance (décroissance) exponentielle(2). La capacité des hôpitaux à faire face renvoie elle aussi à un décompte, et cette fois c’est de soustraction qu’il s’agit : la différence entre le nombre des lits dans les services, et les malades présents, actuellement ou bientôt.

Le problème n’est pas dans l’utilité de recueillir des nombres, les suivre et les analyser. Il est bien davantage dans l’impasse faite sur leurs modalités de sélection et de construction, les acteurs que cela implique, leurs objectifs plus ou moins explicites, les discussions que cela mériterait d’activer – et qu’on estompe au nom de l’urgence. Comme le rappelle Michel Armatte»(3), « les données sociales ne sont pas « données », au double sens épistémologique (elles sont construites) et économique (elles sont coûteuses) ». La rituelle expression quotidienne du directeur général de la Santé au printemps dernier, la reprise systématique et sommaire des chiffres dans les médias, dans des messages radiotélévisés du gouvernement, dans certains débats politiques, réactivent la locution courante selon laquelle « les chiffres parlent d’eux-mêmes » - ce qui n’est jamais le cas : ils ne peuvent pas assurer seuls une compréhension de la réalité qu’ils contribuent à décrire ; ajoutons, pour jouer sur les mots, que s’il y a bien un sujet dont les chiffres ne « parlent » pas, c’est d’eux-mêmes, justement.

Leur omniprésence pose problème, dès lors qu’elle s’assortit peu de débats contradictoires et qu’on prend les chiffres pour des faits. Elle joue un rôle au regard des rapports de pouvoir, des circuits de décision, des débats sociaux et des consciences de chacun ; plusieurs rôles, même, au-delà de l’appui scientifique aux décisions. Dans cet article nous allons interroger quelques-uns d’entre eux, en mobilisant nos propres réflexions à propos de la quantification dans l’approche scientifique et sociale des questions humaines(4), notre analyse critique des options adoptées pour présenter les « nombres de la Covid-19 », et plusieurs idées avancées par les théoriciens des relations entre chiffres et pouvoirs.

Ces usages, nous allons les dénommer par des verbes d’action : « éblouir », « accélérer », « trancher », « normer ». Non pas que l’on ait déjà une vision claire des intentions de celles et ceux qui en sont à l’initiative – des recherches en sociologie ou en sciences politiques pourront se pencher sur cette question a posteriori. Peut-être d’ailleurs ces intentions sont-elles variables et plus ou moins assurées. Il y a là, en tout cas, des options prises dans les formes d’exercice du pouvoir. Notre propos ici est d’en repérer quelques empreintes.

Éblouir

Manifestement il y a chez bien des acteurs politiques, responsables administratifs, experts et commentateurs, un souci de privilégier des chiffres qui fassent « choc », expédiés comme autant de projectiles sur une supposée indifférence ambiante ; sans doute avec l’idée qu’ils seront ainsi davantage relayés, cités spontanément dans les conversations, et couperont court aux contestations. Il doit bien entrer dans ce choix une part d’autopromotion des locuteurs : comme le remarque Alain Supiot(5) à propos de la prolifération contemporaine des lois, « l’injonction du publish or perish semble frapper indistinctement les savants et les gouvernants ». A l’examen, on se rend compte que cette quête du chiffre miroitant se mène souvent au prix de la pertinence : du nombre lui-même, ou des interprétations auxquelles il prête.

Le slogan du moment, en cette mi-novembre 2020, est : « il y a une admission à l’hôpital pour Covid toutes les 30 secondes ». Avec des variantes comme : « vous rendez-vous compte que depuis le début de cette interview,… », etc. Cet élément de langage, bien choisi, évoque des files d’ambulances à l’entrée des CHU, qui s’emplissent sans cesse. Or ce chiffre, en gros exact, n’a aucun sens. D’abord son complément logique serait d’indiquer le rythme… des sorties : à peu près une toutes les 45 secondes avec le même type de calcul. En outre il est totalement dépendant du périmètre auquel il se rapporte. Dans le monde on doit en être à une hospitalisation à la seconde. A l’échelle d’un département français on va parler de deux par jour (en Ariège), ou trois par heure (dans les Bouches-du-Rhône). Pour un hôpital « moyen » le rythme est de l’ordre de trois par jour. Si l’on voulait faire comprendre ce que cela implique comme difficultés pour les services hospitaliers, il faudrait rapprocher cela du nombre habituel d’admissions quotidiennes (hors ambulatoire), toutes pathologies confondues : autour de 40, toujours pour un hôpital « moyen ». Trois de plus, jour après jour, ce n’est pas négligeable du tout, compte tenu surtout de la spécificité des soins et de l’hébergement de ces patients. Mais on voit qu’on vient d’effectuer là un déplacement que le chiffre initial n’enclenche pas de lui-même. Ce serait un cas d’école pour ce propos d’Isabelle Stengers(6) : « Un nombre peut en cacher un autre, ou cacher une question pour laquelle il n’y a pas de nombre ».

Prenons un autre exemple, plus caricatural. Il y a quelques semaines un message radio rappelait que « le virus continue de circuler » et ajoutait : « 90% des décédés ont plus de 65 ans ». Là encore le chiffre est exact, quoiqu’un peu arrondi. Mais sait-on qu’il est tout à fait banal ? Ce pourcentage est à peu près celui des plus de 65 ans dans l’ensemble des décès en France, toutes causes confondues. Attirer l’attention sur les risques accrus avec l’âge lors d’une contamination est légitime, mais cette proportion n’illustre aucun phénomène spécifique à la Covid. Pourquoi la brandir ? L’explication qui vient à l’esprit est qu’on a résolu d’afficher un « gros » pourcentage, et que si l’on indiquait le taux de létalité des personnes de plus de 65 ans atteintes du coronavirus on citerait un nombre préoccupant certes, beaucoup plus élevé que pour les moins âgés, mais à un seul chiffre(7). Risquons un autre motif, plus douteux : les auteurs de la formule ont pu envisager, plus ou moins délibérément, que des auditeurs feraient une méprise par ignorance ou inattention, et retiendraient que 90% des personnes âgées contaminées décèdent. Ce serait, pour prendre le jargon des statisticiens, une substitution de « % lignes » à des « % colonnes », comme dans cette publicité facétieuse pour le Loto : « 100% des gagnants ont tenté leur chance », ce qui est indéniable mais n’en rend pas moins faible la probabilité de gagner.

En tout cas, dans ces deux exemples et bien d’autres, sont promus des chiffres qui « éblouissent », au sens où l’entend Denis Guedj(8), qui leur préfère ceux qui « éclairent ». Une conséquence fâcheuse est que les chiffres « éclairants », eux, circulent moins.

C’est le cas pour les taux de reproduction (voir note 2). A la mi-août, les contaminations étaient peu nombreuses mais ces taux se sont installés vers 1,4. Il y avait de quoi s’inquiéter, car leur maintien à ce niveau allait impliquer vers la fin octobre un niveau de contaminations, d’hospitalisations et de décès, 30 fois supérieur à ce qu’il était alors – et c’est en gros ce qui s’est produit. Réenclencher dès ce moment des mesures de prévention a dû sembler malvenu : des nombres « non éblouissants » (petits et un peu compliqués) ont pu être jugés frêles, face aux acteurs politiques ou aux savants qui niaient la venue possible d’une deuxième vague ; on a choisi d’attendre. A l’opposé, en ce moment-même(9), après le couvre-feu puis les débuts du re-confinement, ces mêmes coefficients viennent de basculer nettement en dessous de 1, pourtant on ne les annonce pas davantage ; par prudence, sans doute ; mais peut-être aussi parce qu’ils manquent de « brio ».

Accélérer

Nous sommes donc conviés depuis quelques mois à prendre des nouvelles quotidiennes du virus, avec en leur centre un petit lot de « chiffres du jour ». Ce tempo est discutable, pour bien des raisons. Les variations quotidiennes sont erratiques, marquées entre autres par des périodicités hebdomadaires qui reflètent la vraie vie des services chargés d’enregistrer et sommer les événements – d’où des creux, visibles sur la plupart des graphiques, autour des week-ends et jours fériés, et des « rattrapages » ensuite. De toute façon, comme on l’a indiqué, pour comprendre le mouvement d’ensemble de la pandémie on doit examiner des tendances sur plusieurs semaines et se doter de projections à la même échelle de temps.

Les affichages rapides impliquent de donner priorité aux chiffres qu’on peut avoir aisément le jour-même. Si l’on préfère qu’ils soient « gros » pour marquer les esprits (voir ci-dessus), on va mettre en scène non seulement le nombre d’admissions à l’hôpital, assez fiable, mais le nombre de cas confirmés, trop souvent baptisé « nombre de contaminations ». C’est le chiffre le plus commenté. On l’utilise pour repérer les « pics » et « plateaux », voire les « redescentes », et pour comparer entre eux les pays du monde, les régions, certaines villes. Or par rapport aux contaminations ce nombre est déjà décalé de plusieurs jours : le temps de se faire tester et d’avoir le résultat. Surtout, il traduit largement la qualité des tests virologiques, ainsi que l’ampleur et les modalités des pratiques de ces tests, qui diffèrent selon les moments et les lieux : dans quelles proportions les individus concernés sont-ils des malades hospitalisés, symptomatiques, ou encore des personnes particulièrement exposées, potentiellement contaminantes, etc. ? Sur une ou deux semaines la variation des cas constatés peut donner des indications, à confirmer par les nombres d’hospitalisations quelques jours plus tard. Mais il n’est pas raisonnable d’en faire le marqueur dominant de la pandémie, ni le socle des comparaisons dans l’espace et dans le temps.

Or on sait très bien tout cela. Dès le printemps des articles scientifiques solides ont présenté une critique impitoyable de cet indicateur. On lisait dans le respecté American Journal of Public Health(10) : « The selection of those tested is critical for accurate estimation ». Les auteurs expliquaient que seuls vaudraient des tests « done randomly », et ayant « a very high sensitivity and specificity ». Ils concluaient par cet euphémisme : « the current situation does not resemble this ideal condition ». Pourtant on a continué, comme si tout cela n’était pas « critical », à arborer ces gros chiffres vite produits, chaque jour, un peu partout sur la planète. Peut-être les responsables se rassurent-ils en supposant que les cas testés et les contaminations réelles évoluent parallèlement, selon l’hypothèse posée par Adolphe Quételet(11) il y a près de deux siècles : « les effets sont proportionnels aux causes qui les produisent ». Michel Armatte, qui rappelle cette thèse, doute fort, et nous avec lui, qu’on puisse ainsi tabler sur la « neutralité des systèmes d’enregistrement(12)» en matière de faits sociaux.

Cette fonction accélératrice du chiffre n’est pas une découverte. Elle était déjà pointée par Horkheimer et Adorno dans leur Dialectique de la Raison(13) : « Le formalisme mathématique dont l’instrument est le nombre, forme la plus abstraite des données immédiates, retient la pensée sur la pure immédiateté ». Si l’on en veut un symbole, on peut noter l’appellation du site web sur lequel le gouvernement français diffuse les décomptes : c’est un « dashboard », traduction anglaise de « tableau de bord » - mais « dash » veut littéralement dire « ruée ».

Une grande partie des analyses d’Alain Supiot sur la « gouvernance par les nombres » (op.cit.) porte sur cette supposée réactivité des outils quantitatifs, qui ont pris dans ces dernières décennies une importance considérable avec la mobilisation dans une guerre économique, le primat de la compétition (où l’on retrouve les anglicismes : « ranking », « benchmarking »…), les mouvements instantanés des marchés financiers, etc. L’entreprise, ou aussi l’administration (avec le New Public Management), doivent avant tout se montrer mobiles, prêtes au changement. Rien de surprenant si ces modèles gestionnaires, ceux qui poussent à « exposer les palmarès »(14) ont trouvé leur place dans une crise sanitaire qui voit se multiplier les situations d’urgence. A défaut de maîtriser la situation, les gouvernants peuvent à chaque instant garantir qu’ils l’évaluent et la surveillent(15).

Le prix à payer est d’abord d’écarter les réflexions critiques comme celles qu’on vient de rappeler. C’est aussi de donner moins de place aux évaluations un peu différées mais plus pertinentes, au premier rang desquelles l’enquête EpiCov(16), issue d’une collaboration entre l’Inserm, le ministère de la Santé et l’INSEE. Cette grosse investigation, menée d’abord en mai 2020, a reposé sur des questionnements par internet ou téléphone et, pour une partie des répondants, des prélèvements sanguins afin de détecter la présence d’anticorps. Le tout, et c’est essentiel, réalisé (enfin !) auprès d’un échantillon représentatif de la population générale de 15 ans et plus. En admettant que les sérologies soient assez fiables, on en tire une masse d’enseignements sur les séroprévalences après la première vague, donc sur les contaminations survenues, et sur leurs liens avec les formes d’exposition au virus, les conditions de vie et de travail pendant cette période, leurs variations selon le territoire, l’âge, l’habitat, la profession etc.

Nous demanderions bien aux lecteurs de cet article s’ils ont entendu parler des résultats, publiés notamment en octobre(17). Il est bien possible que non, pas même de cette évaluation globale pourtant essentielle : 4,5% des tests sérologiques de mai ont été positifs. Il s’agissait donc de quelque 2,5 millions de personnes contaminées, un chiffre sans commune mesure avec les cas confirmés à cette date (150 000 environ, en données cumulées). Des enseignements très précieux, donc, pour calculer des % d’hospitalisations, de réanimations, de décès, pour orienter l’action par la suite, et pour une meilleure compréhension par tout un chacun – si tout un chacun avait eu l’attention attirée sur ces résultats. Or malgré quelques reprises dans les media, leur diffusion est restée modeste, faute pour eux d’avoir pris place dans le tourbillon quotidien de données immédiates.

Trancher

Dans un article consacré aux liens entre « l’espace public » et « la raison statistique », Alain Desrosières(18) a évoqué la tension entre « deux registres de langage possibles : celui de la description et de la science (« il y a… »), et celui de la prescription et de l’action (« il faut… ») ». Il ajoutait : « la possibilité d’isoler une description des faits, opposés aux valeurs et aux opinions, est la revendication constante et commune des statisticiens ». Trente ans plus tard, il n’est pas sûr que cet « isolement » soit fermement assuré. Dans les propos officiels sur la pandémie en tout cas, on ne sait pas toujours qui parle, au nom de quelle « raison ». Les ministres et hauts fonctionnaires improvisent des commentaires de graphiques (voire élaborent les graphiques eux-mêmes), tandis le Conseil Scientifique semble émettre des directives et que les épidémiologistes plaident, sur les plateaux télévisés, pour telle mesure urgente.

Dans son « adresse aux Français » fin octobre, le chef de l’État est parti d’emblée de constats chiffrés (dont l’évolution des « cas », qu’il a faussement dénommés « contaminations ») avec des graphiques affichés à ses côtés, puis des pronostics (« 9000 malades en réanimation à la mi-novembre, quoi que nous fassions »(19)), pour en déduire directement une décision politique (le nouveau confinement), et ré-inviter les chiffres en cadrant la date de fin (quand on sera revenu à 5 000 « cas » quotidiens).

Notre propos n’est pas de déplorer cette confusion des genres, mais d’y voir une pleine illustration de la « gouvernance par les nombres » dont Alain Supiot (op.cit.) a précisément analysé les origines, les formes et les conséquences. Comme il l’explique, cette disposition à conférer aux chiffres une posture d’autorité est inscrite de longue date dans la pensée humaine. C’est ce qu’il nomme « le rêve de l’harmonie par le calcul », depuis Pythagore (« Tout est arrangé d’après le nombre ») jusqu’à Cédric Villani (« Le monde est mathématique ») en passant par Tocqueville (« le nombre seul fait la loi et le Droit. Toute la politique se réduit à une question d’arithmétique »).

Ce que Supiot démontre, c’est que ce vieux « rêve » a pris corps très activement, depuis quelques décennies, dans les modes de direction des systèmes de production et de l’action publique. Il y repère « la promesse d’un gouvernement impersonnel » où « la loi devient objet de calcul », vouée alors au rôle « d’ustensile » au service d’objectifs chiffrés. Le débat social et politique, voire scientifique est voué à s’effacer derrière les modélisations et les algorithmes(20). La statistique est vue à la fois comme outil de connaissance et outil de gouvernement. Certains s’en félicitent, annonçant le recul des décisions arbitraires et un progrès pour la démocratie(21), ou saluant à l’inverse la restriction du périmètre démocratique, l’organisation de la société étant ainsi mise heureusement à l’abri du pouvoir des citoyens et de leurs « émotions originelles »(22).

On comprendra que ce n’est pas le point de vue de Supiot - ni le nôtre. Même en laissant de côté les considérations de morale politique, on peut rappeler les méfaits des formes d’expertise fondées entièrement sur des indicateurs chiffrés. C’est ce que redoutent par exemple Emilie Counil et Emmanuel Henry : « la technicité de l’approche a pour conséquence un effet « boîte noire » qui ne permet pas aux utilisateurs de pleinement exercer leur esprit critique vis-à-vis de l’outil »(23). Michel Armatte fait pour sa part ce rappel salutaire : « La modélisation, de la conception à l’utilisation est une activité sociale. Elle implique différents groupes d’acteurs qui contribuent par la lutte et la collaboration à définir ses objectifs, ses conventions, ses usages, ses limites »(24). Nous pouvons de notre côté raisonner ici en ergonomes : toute activité de travail individuelle ou collective – comme sans doute toute activité humaine - aboutit à un résultat qui se tient à condition de sortir des cases, d’échapper dans une large mesure aux prescriptions et aux cadres d’évaluation ; c’est ce que nous nommons : activité réelle.

On pourrait passer au crible de cette lecture critique bien des options prises dans les plans d’action contre la pandémie, comme le découpage des départements par degré de risque, dans une carte de vigilance en gris/rose/rouge, sur la base de trois indicateurs pondérés, une méthode de classement plus ou moins remise en cause par la suite, et dont la sècheresse a soulevé bien des protestations. Mais même en s’en tenant à des décomptes élémentaires et de bon sens, comme le nombre des places Covid disponibles à l’hôpital, on peut comprendre qu’ils recouvrent des réalités multiples : en pédiatrie par exemple, cet automne, le problème n’est pas l’afflux d’enfants malades de la Covid (ces cas sont peu nombreux), mais celui des adultes accueillis pour désengorger des services ou hôpitaux voisins, au moment même où arrivent par ailleurs de nombreux enfants souffrant des pathologies « saisonnières » : bronchites ou gastro-entérites. On peut comprendre aussi que l’affichage répété de la saturation hospitalière déclenche de nombreux arbitrages individuels en amont, par une sorte de boucle de rétroaction : quand on annonce au pays entier que les hôpitaux sont à la limite de la rupture, ou même quand on sait que ce sera un critère de durcissement des mesures préventives, on (médecins de ville, responsables d’Ehpad…) peut hésiter davantage à y transférer des patients. Comme idéologie, la gouvernance par les nombres peut recruter des adeptes ; comme fondement de décisions efficientes et comprises, c’est douteux.

Normer

Quand on dénombre les « décès Covid », inclut-on seulement ceux survenus à l’hôpital ? Voire seulement ceux relevés dans les services dédiés ? Ou également les morts en Ehpad, en établissements pour handicapés, à domicile ? Comment résout-on la difficulté, classique dans les études sur les causes de décès, due à l’importance des comorbidités ? On sait que plusieurs pathologies préexistantes – respiratoires, cardiaques, diabétiques… - accroissent fortement la probabilité de complications graves de la Covid-19 ; en cas de décès, les médecins choisissent-ils de l’attribuer à l’infection, ou à l’autre pathologie en cause ? Conscient de cette difficulté d’évaluation, l’Insee a lancé une procédure de suivi de la mortalité quotidienne par département, toutes causes confondues(25); cela permet de comparer les décès d’une période où la pandémie est active avec la période analogue dans les années précédentes. Ce ne sont pourtant pas ces chiffres qui sont les plus diffusés, mais bien les nombres collectés par Santé Publique France, pris comme des « faits ».

Cet exemple, parmi d’autres, incite à revenir sur un apport essentiel des réflexions d’Alain Desrosières : la distinction entre « mesure » et « quantification ». L’une inclut l’autre mais ne s’y résume pas : « quantifier c’est convenir, puis mesurer »(26). Parler de « mesure », même pour en relever les « erreurs », implique « une épistémologie réaliste, selon laquelle les objets préexistent, au moins en théorie, au travail d’identification, de définition, de délimitation »(27). Dans le champ des sciences dures, cette préexistence des objets fait débat. S’agissant des faits sociaux, elle est exclue. Pour notre sujet ici, il en va d’une crise sanitaire comme de toute question humaine ou sociale : si l’on fait appel à la quantification, ce ne sera pas à partir d’une lecture passive du monde.

Dire cela n’ôte pas à la quantification son intérêt mais il va falloir consacrer à la convention autant d’attention qu’à la mesure, aussi bien pour ses auteurs que pour les audiences auxquelles les nombres sont destinés. C’est indispensable pour ne pas perdre le sens de la mesure, aux deux acceptions de cette formule : la signification du nombre, et la possibilité d’en nuancer l’interprétation. C’est nécessaire aussi pour repérer tous les enjeux, scientifiques, politiques et sociaux, qu’a revêtus telle approche chiffrée plutôt que telle autre.

Il y a en outre une troisième raison, peut-être la principale : en faisant l’impasse sur le volet « convention », on sous-estime sa puissance, non seulement pour la quantification elle-même, mais pour le regard porté par tout un chacun sur l’objet traité. La quantification statistique est d’abord une « qualification ». Elle établit des équivalences, des catégories, des limites. On peut considérer qu’elle « mesure un réel existant et l’institue tout à la fois »(28). Inévitablement, ces choix sont sous-tendus par des normes de jugement, et les promeuvent(29). Counil et Henry (op.cit.)  insistent à ce titre sur les « logiques implicites d’inclusion/exclusion qui sous-tendent la définition chiffrée des problèmes ». Or ces normes vont ensuite vivre leur vie, à distance de leurs conditions initiales d’élaboration. Alain Supiot (op. cit.) rappelle qu’il en va de même pour la qualification juridique, mais avec cette différence majeure : « la qualification statistique n’est pas soumise au principe du contradictoire ». L’œuvre normative de la quantification pourrait bien être plus redoutable que celle de la loi, parce que plus discrète.

C’est selon nous ce qui s’est produit, ces derniers mois, avec la constitution de la catégorie des « personnes fragiles » face à la pandémie. Celle-ci s’est d’emblée construite sur des critères médicaux : les comorbidités, et l’âge, ce dernier constituant une variable dont le grand public comprend aisément qu’elle est corrélée aux fragilisations de la santé. L’appartenance aux tranches d’âge élevées a été, de loin, le facteur de sur-risque le plus cité, souvent le seul comme dans le message radio évoqué précédemment. Les films à visée préventive montrent des grands-mères mises en danger par l’imprudence de leur jeune entourage. Les données disponibles – donc constituées et examinées - confirment sans cesse la proportion élevée des âgés parmi les personnes hospitalisées ou décédées : un constat important mais usuel, on l’a dit, pour la plupart des pathologies.

Rares ont été, dans cette période et depuis, les commentaires relevant un résultat curieux, voire paradoxal : la Seine-Saint-Denis est à la fois le plus « jeune » département de France métropolitaine (les plus de 60 ans y représentent 17% de la population, alors que c’est 27% en France en moyenne), et celui qui a connu la hausse la plus considérable de la mortalité au printemps 2020 : par rapport à 2019, les décès en mars-avril dans le 93 ont été multipliés par 2,2. Or cette bizarrerie s’expliquait très bien. Dès le mois de mai deux chercheuses, Emilie Conil et Myriam Khlat, ont publié un article qui en traitait directement, dans le cadre d’une analyse sur les inégalités sociales face au virus(30) : elles montraient que l’exposition est beaucoup plus répandue dans les catégories sociales à bas revenus, peu protégées au travail, dans les transports (à l’époque) et dans leur logement ; elles rappelaient aussi que la prévalence des comorbidités est plus élevée dans ces mêmes catégories sociales, pour de multiples raisons dont les expositions professionnelles passées. Plus récemment, l’enquête EpiCov déjà citée a confirmé et précisé plusieurs de ces constats. La catégorie des « fragiles » pourrait donc inclure les populations précaires ou peu qualifiées mais, comme souvent, on a assisté à ce que Counil et Henry (op.cit.) nomment « neutralisation des aspects sociaux et politiques de la santé par le langage épidémiologique » - à tout le moins, dans les nombres les plus diffusés auprès du grand public.

Retombées

Parmi les verbes qui nous ont servi d’intertitres, ne figurent pas des termes comme : débattre, réfléchir, vérifier, explorer… autant d’activités que l’usage rapide et normatif des chiffres n’encourage pas. Cet usage rabat les connaissances sur une petite batterie de données quantitatives, répétées à cadence élevée et guère interrogées. On se trouve dans la situation-type décrite par Desrosières : « Une fois les procédures de quantification codifiées et routinisées, leurs produits sont réifiés. Ils tendent à devenir « la réalité », par un effet de cliquet irréversible. Les conventions initiales sont oubliées, l’objet quantifié est comme naturalisé, sauf dans quelques cas où « ces « boîtes noires » sont ré-ouvertes, à l’occasion de controverses »(31). S’agissant d’une maladie inquiétante, transmissible, dans la propagation de laquelle chacun peut se sentir engagé et incriminer les autres, ce maniement des nombres est assez risqué. Nous n’en savons pas les conséquences, qui pourraient mériter une recherche spécifique. Mais nous voyons au moins deux formes de dérives possibles.

Si les « controverses » souhaitées par Desrosières n’adviennent pas, une attitude plausible est de prendre ces données…pour des données, justement (et non des « construits »), sans interroger leurs manques ni leurs faux-sens. On peut alors s’en remettre, pour les constats, les prévisions, voire pour les décisions prises à leur suite, à des gouvernants censés savoir. Mais l’insistance sur les gros chiffres cumulés peut aussi accentuer des sensations de panique. C’est ce que redoute Robert Peckham(32), compte tenu de l’ampleur prise en général par les paniques dans un monde urbanisé, hyper-relié, où les réseaux locaux d’entraide et d’échange se sont raréfiés. Dans le cas de la crise du SARS à Hong-Kong en 2003, il indique que cette « contagious panic », plutôt renforcée par les appels à « ne pas paniquer », a fait, selon certaines évaluations, davantage de victimes que l’épidémie elle-même.

Mais si les controverses ont lieu, elles peuvent aussi tourner à vide, faute d’éléments de référence communs aux locuteurs, faute même d’un langage qui permette d’interroger ensemble les résultats. Les chiffres avancés font alors face à un flot de défiance, venant d’incrédules ou de conspirationnistes qui à leur tour mobilisent leurs « vrais » chiffres, tout aussi « éblouissants ». Pour ne prendre qu’un exemple, on pouvait entendre récemment, sur la chaîne youtube de France-Soir, un médecin marseillais qui entendait ramener le risque à de justes proportions : « 3 à 9 morts par jour, pour une région de 5 millions d’habitants ». Si un débat avait pu s’amorcer, on lui aurait signalé que la courbe était ascendante (peu après, le chiffre a atteint 30 par jour) et surtout, que la comparaison n’est pas à faire avec les 5 millions d’habitants, mais avec le nombre quotidien usuel de décès dans la région, à savoir : 130 ; ce qui donnait évidemment à ce comptage une autre perspective.

Ces deux types de dérive, nous les reconnaissons bien, pour y être régulièrement confrontés dans notre propre domaine : la santé au travail. Nous devons convaincre tel directeur que le taux d’arrêt-maladie de son établissement n’a rien d’effarant mais voisine les valeurs moyennes, compte tenu des âges, sexes et métiers de ses salariés ; ce qui n’empêche pas que ces absences puissent être compliquées à gérer. Ou expliquer à des syndicalistes que tel aspect des conditions de travail dans leurs ateliers n’entraîne pas, selon les connaissances en épidémiologie, douze ans de moins d’espérance de vie comme ils l’ont entendu dire, mais peut-être deux ou trois…ce qui est déjà beaucoup.

Une bipolarisation dans l’approche des chiffres – leur dresser un piédestal, puis les vénérer ou les abattre – clôt la réflexion au lieu de l’ouvrir. Les remèdes à cela sont connus, simples à énoncer, plus compliqués à promouvoir. Revenons une dernière fois à Desrosières : « C’est en tant que pièce argumentative incluse dans des dispositifs plus vastes que la statistique prend sens »(33). Ces dispositifs plus vastes comportent l’appel à bien d’autres sources de connaissance (sans qu’aucune ne s’attribue l’autorité unique de la preuve), la confrontation aux expériences pratiques, l’élaboration d’espaces et de langages communs permettant d’entretenir la « dispute », au sens que lui donnent les cliniciens de l’activité : « l’organisation réglée et l’instruction d’un dossier technique dans lesquelles les points de vue divergent et sur lesquels il faut argumenter pour convaincre »(34). Telles que vont les choses dans cette crise de la Covid-19, on en est loin.

 

(1) La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique. La Découverte.

(2) En première analyse, le nombre de personnes contaminées un jour donné dépend de ce même nombre une semaine avant, multiplié par un « taux de reproduction » : le nombre moyen de personnes qu’un individu contagieux peut infecter, avant de cesser de l’être – cette période étant de l’ordre d’une semaine, d’après les connaissances actuelles sur le virus SARS-CoV-2. En contexte stable (météo, vacances, règlementation…), ce taux est stable aussi. L’épidémie s’étend (ou régresse) d’autant plus brutalement que le taux est supérieur (ou inférieur) à 1.

(3) Armatte M., 2010, La science économique comme ingénierie. Quantification et modélisation, Presses des Mines

(4) Nous sommes des statisticiens venus à l’ergonomie, dans un centre de recherche en santé au travail qui allie ces deux disciplines. Cela a amené notre équipe à examiner les ressources et les pièges des démarches combinant enquêtes statistiques et études sur le terrain. (Voir par exemple : Volkoff S., Molinié A-F., (2010), Quantifier sans broyer ? Les statistiques en santé au travail à la rencontre des analyses cliniques, in Lhuilier D., Clot Y. (éd.), Travail et santé – Ouvertures cliniques, Erès)

(5) Supiot A., 2020, La gouvernance par les nombres, Fayard/Pluriel

(6) Stengers I., 1997, Sciences et pouvoirs. Labor

(7) Cela supposerait par ailleurs d’évaluer correctement le nombre d’individus contaminés, ce que l’on ne fait que plus tardivement et à moins grand bruit ; ainsi que le nombre de « décès Covid », une notion moins simple à établir qu’on ne le pense – nous revenons ci-après sur ces deux points.

(8) Guedj D., 1997, La gratuité ne vaut plus rien. Seuil

(9) Rappel : cet article est rédigé mi-novembre 2020

(10) Pearce N. et al., 2020, Accurate statistics on Covid-19 are essential for policy guidance and decisions. AJPH, Juillet

(11) Quételet A., 1846, Lettres sur le Calcul des probabilité, XXVII

(12) Armatte M., 2005, Éléments pour une histoire sociale des indicateurs statistiques, communication aux Jornadas de estadistica y sociedad, Madrid, UNEDINE-EHESS

(13) Horkheimer M., Adorno T., 1944/1983, La dialectique de la raison, Gallimard (cités par Supiot, op. cit.)

(14) Armatte, 2005, op.cit.

(15) C’est une attitude que nous rencontrons souvent, dans un tout autre domaine. Quand émergent en entreprise des signes de mal-être, physique ou psychique, il n’est pas rare que la première option soit de réaliser un baromètre, par questionnaire en général – et de s’en tenir là, le devoir censément accompli.

 Epidémiologie et Conditions de Vie liées à la Covid-19

(17) Voir le n°1167 d’Etudes et Résultats (Drees), et le n°40 de Questions de santé publique (Iresp), tous deux datés d’octobre 2020

(18) Desrosières A., 1992, Discuter l’indiscutable, Raison statistique et espace public. Dans : Raisons Pratiques, 3, Pouvoir et légitimité (Editions de l’EHESS)

(19) Pronostic aventureux, d’ailleurs : à la mi-novembre ce nombre n’a pas dépassé les 5000

(20) En économie, la confrontation est brutale. En témoigne le livre de Pierre Cahuc et André Zylberberg, appelant à « se débarrasser » des réflexions économiques qui ne seraient pas fondées sur des tests quantifiés, et taxant leurs opposants de « négationnisme économique » (c’est le titre de leur ouvrage paru en 2016).

(21) Nikolas Rose, 1991, Governing by Numbers : Figuring out Democracy (cité par Supiot, op.cit.)

(22) Friedrich Hayek, 1979/1995, L’ordre politique d’un peuple libre (cité par Supiot, op.cit.)

(23) Counil E., Henry E., 2016, Produire de l’ignorance plutôt que du savoir ? Travail et Emploi n°148

(24) Armatte M., 2016, Pourquoi historiciser et sociologiser la notion de modèle ? In Modélisations et sciences humaines, Lharmattan

(26) Desrosières A., 2008, La statistique, outil de gouvernement et outil de preuve. In Pour une sociologie historique de la quantification, Presses des Mines

(27) Desrosières A., 2010, op.cit.

(28) Armatte M., 2005, op.cit.

(29) Pour mémoire : la loi statistique la plus usitée est dite « loi normale » ; elle repère les individus proches de la moyenne (nombreux) et les déviants (rares).

(30) https://theconversation.com/covid-19-les-classes-populaires-paient-elles-le-plus-lourd-tribut-au-coronavirus-en-france-138190

(31) Desrosières, 2008, op.cit.

(32) Peckham R., 2020, The covid-19 outbreak has shown we need strategies to manage panic during epidemics, Blog du British Medical Journal, https://blogs.bmj.com/bmj/2020/02/21/robert-peckham-covid-19-outbreak-need-strategies-manage-panic-epidemics/

(33) Desrosières, 2008, op. cit.

(34) Yves Clot, 2014, Réhabiliter la dispute professionnelle. Journal de l’Ecoloe de Paris du Management n°105.

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2 mars 2021 2 02 /03 /mars /2021 09:01

119 député·e·s européen·ne·s français·e·s et sénateurs et sénatrices français·e·s ont rejoint jeudi 25 février la campagne « Secrets toxiques ». Ils dénoncent les « failles » du système d’évaluation des pesticides et demandent à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) de revoir ses procédures pour prendre en compte les « effets cocktail » de toutes les substances toxiques présentes dans les pesticides. À défaut de changer ses méthodes d’évaluation, l’Efsa sera traduite devant la Cour de justice européenne. D’après Jean-Jacques Régibier pour l’Humanité et Stéphane Mandard pour Le Monde. Lire aussi Le gouvernement fait régresser le droit de l’environnement, 32 pesticides cancérogènes identifiés dans l'airLancement d'une pétition européenne pour interdire les pesticides de synthèse et Glyphosate : la justice française annule une autorisation de mise sur le marché alors que les autorités sanitaires européennes ont plagié Monsanto pour l’autoriser en 2017.

Les « Secrets toxiques » de l’Autorité européenne de sécurité des aliments menacés d’un procès pour inaction

C’est une étude accablante, parue dans la revue Food and Chemical Toxicologyqui a donné l’alerte, en octobre 2020. Dans leurs résultats, les chercheurs Gilles-Éric Séralini et Gerald Jungers révèlent que 14 herbicides estampillés « sans glyphosate » contiennent des substances très dangereuses qui ne figurent nulle part sur l’étiquette. Parmi ces produits toxiques, des métaux lourds, de l’arsenic, du cuivre, du plomb, du nickel ou des hydrocarbures, certains étant des cancérigènes reconnus par le Centre international de recherche contre le cancer, c’est le cas du benzo(a)pyrène.

Fraude à l’étiquetage

Le 1 er décembre 2020, un collectif d’associations, parmi lesquelles Générations futures, Nature & Progrès ou Campagne Glyphosate France, lance la campagne « Secrets toxiques », qui reçoit le soutien de 14 000 pétitionnaires. Ils déposent plainte contre X au tribunal de Paris pour fraude à l’étiquetage sur les 14 herbicides mis en cause, mise en danger de la vie d’autrui et atteinte à l’environnement, ainsi que contre l’État français pour carences fautives.

« Les entreprises qui produisent ces pesticides sont tenues de déclarer tous leurs composants. Si ces poisons ne figurent pas sur les étiquettes, l’autorisation de commercialisation peut tomber en 24 heures », explique Gilles-Éric Séralini lors de la présentation, jeudi dernier, de la mise en demeure qui venait d’être adressée à l’Efsa, l’agence européenne chargée de l’évaluation des risques dans le domaine des denrées alimentaires. C’est en effet cette agence, l’une des principales de l’Union européenne, censée protéger la santé de 500 millions de personnes, qui doit garantir que les pesticides employés ne sont pas dangereux pour la santé humaine.

Un effet cocktail passé sous silence

Or, selon Guillaume Tumerelle, l’avocat de « Secrets toxiques », on trouve dans certains pesticides jusqu’à 70 % de produits qui ne sont pas connus. «L’Efsa n’étudie que la substance déclarée active par l’industriel, comme le glyphosate, mais sans regarder son effet cumulé avec d’autres substances présentes dans le produit final, ce que les scientifiques appellent “l’effet cocktail”, c’est-à-dire le mélange caché de nombreux produits toxiques », explique l’avocat, qui dénonce l’attitude de l’agence européenne, accusée d’être complice du silence des industriels du secteur. L’agence européenne affirme que ce sont les Etats membres qui évaluent ou réévaluent la sécurité de la formulation complète des pesticides vendus sur leur territoire. Ce n’est pas le cas aujourd’hui [en France] avec l’Anses [Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail] qui ne vérifie pas les effets à long terme de toxicité ou cancérogénicité des produits commercialisés. »

Ainsi, le glyphosate (substance active) est évalué et autorisé au niveau européen par l’EFSA, mais sa formulation commerciale (l’herbicide Roundup de l’entreprise Monsanto) est évaluée en France par l’Anses. Aussi, les parlementaires et les associations envisagent également d’envoyer une « mise en demeure » à l’Anses pour exiger le retrait des quatorze pesticides incriminés ainsi qu’« une meilleure évaluation systématique des pesticides avant la mise sur le marché ». Pour les élus, la prise en compte de l’ensemble des substances entrant dans la composition d’un pesticide (« le premier et peut-être le plus important des “effets cocktails” ») doit avoir lieu « dès la procédure d’autorisation ou de renouvellement d’une substance active déclarée ».

Pour l’instant, un courrier a été adressé, jeudi 25 février, à l’EFSA, pour la sommer de produire les études complètes qui permettront de révéler la totalité des produits qui composent les pesticides incriminés. Une première étape qui pourrait aboutir à une saisine de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) si l’autorité n’apporte pas de réponse jugée satisfaisante dans un délai de deux mois. Parmi les signataires, on trouve des parlementaires écologistes et de gauche, français et européens comme Yannick Jadot, mais aussi José Bové, Vandana Shiva ou Delphine Serreau qui font partie du comité qui soutient la plainte.

« L’agence européenne met sur le marché des produits qui peuvent tuer les gens alors que le Centre international de recherche sur le cancer, qui est une émanation de l’OMS, exige que l’ensemble des substances qui entrent dans la composition des pesticides soient évaluées, et pas seulement le glyphosate », explique la députée européenne Michèle Rivasi (Verts-ALE).

« Des alternatives existent »

L’eurodéputé Verts Benoît Biteau, lui-même agriculteur, assure que « des alternatives existent », et qu’il est possible, comme lui-même le pratique sur son exploitation, de cultiver sainement sans aucun produit toxique. Claude Gruffat (Verts-ALE) insiste lui aussi pour que l’évaluation de l’Agence européenne porte sur la totalité des substances qui composent les pesticides. « Les fabricants ont menti sur leurs produits », dénonce-t-il, expliquant que les « effets cocktail n’ont jamais été pris en compte ».

Les associations engagées dans l’action en justice contre l’Efsa exigent un changement complet des méthodes d’évaluation de l’Agence européenne qui ne permettent pas actuellement de révéler les substances chimiques cachées, dangereuses pour la santé humaine. « Si l’Efsa n’a pas répondu sous deux mois, elle se trouvera dans une situation grave et sera accusée de compromission », prédit Gilles-Éric Séralini, le chercheur qui a révélé l’existence des produits cachés.

De puissants lobbies

«Il s’agit non seulement de défendre la santé et l’environnement, mais également d’une question de transparence et d’un enjeu démocratique majeur. Les industriels des phytosanitaires ne peuvent pas faire la loi », dénonce le député européen FI Manuel Bompard (GUE), qui relie le combat pour la transparence dans la composition des pesticides à une lutte globale pour l’agroécologie et une nouvelle politique agricole commune.

Pour le député européen Éric Andrieux (S et D), l’action engagée par le collectif « Secrets toxiques » est « le début d’un long processus où seront pointées les inconséquences de la Commission européenne ». Il met également en garde contre la puissance des lobbies industriels auxquels ONG, députés et citoyens vont devoir faire face.

La très lourde condamnation, cette semaine, par le tribunal de Libourne de l’association Alerte aux toxiques et de sa porte-parole Valérie Murat, qui avait publié des analyses révélant la présence de pesticides dans 22 vins de Bordeaux labellisés « Haute valeur environnementale » (HVE), semble confirmer ses craintes.

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27 février 2021 6 27 /02 /février /2021 09:08

Dans un avis rendu jeudi 25 février 2021, l’Autorité de sûreté du nucléaire (ASN) ouvre la voie au prolongement de la durée de vie des plus anciennes centrales. Initialement conçus pour fonctionner quarante ans, les 32 réacteurs de 900 mégawatts d’EDF sont les plus anciens en fonctionnement en France. D'après Loup Espargilière pour Vert.eco et Perrine Mouterde pour Le Monde. Lire aussi « L’état du parc nucléaire français est préoccupant », Trop cher et trop lent, le nucléaire ne sauvera pas le climat, Ces déchets nucléaires près de chez vous, Seul 1% du combustible nucléaire français est recyclé, Le plan Hercule du gouvernement : découper EDF pour nationaliser le nucléaire et privatiser ce qui marche ? et « Enfouir les déchets nucléaires est la pire des solutions ».

La centrale du Bugey est dotée de 4 unités de 900 MW chacune, mises en service en 1978 et 1979.

La centrale du Bugey est dotée de 4 unités de 900 MW chacune, mises en service en 1978 et 1979.

Dans un avis publié jeudi 25 février, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) considère que « l’ensemble des dispositions prévues ouvrent la perspective » d’une poursuite de l’activité des 32 réacteurs de 900 mégawatts (MW) français pour une période de dix ans. Si la réglementation française ne prévoit pas de « durée de vie » maximale des réacteurs, une hypothèse de quarante ans de fonctionnement avait été retenue lors de leur conception.

Cette décision ouvre, officiellement, la voie à la prolongation de la durée de vie des réacteurs les plus anciens du parc nucléaire français au-delà de quarante ans. « Dans cet avis, nous disons deux choses, précise Julien Collet, le directeur général adjoint de l’ASN. Nous affirmons que cette prolongation est possible et nous fixons les conditions selon lesquelles elle est possible. Un certain nombre de travaux et de contrôles doivent être menés, qui sont ici prescrits et imposés par l’ASN. »

Cet avis générique du gendarme du nucléaire, publié au terme d’une instruction entamée en 2013, porte sur les installations communes à tous les réacteurs de 900 MW, situés dans huit centrales – Bugey (Ain), Blayais (Gironde), Chinon (Indre-et-Loire), Cruas (Ardèche), Dampierre (Loiret), Gravelines (Nord), Saint-Laurent (Loir-et-Cher) et Tricastin (Drôme). Mis en service à partir de la fin des années 1970 et dans les années 1980, ils sont en grande partie identiques, ayant été construits sur un modèle similaire. Un réexamen au cas par cas sera ensuite mené lors des visites décennales – qui ont débuté en 2019 et doivent se poursuivre jusqu’en 2031 – pour prendre en compte les spécificités de chaque réacteur et des sites sur lesquels ils se trouvent.

L’Autorité de Sureté du Nucléaire prolonge les plus vieux réacteurs au-delà de 40 ans

Parmi les principaux travaux prescrits à EDF, qui exploite les centrales, une partie vise à réduire les conséquences des accidents les plus graves avec fusion du cœur du réacteur. La dalle de béton des enceintes de confinement doit ainsi être épaissie pour éviter la pollution des nappes phréatiques. D’autres travaux ont pour objectif de renforcer la protection des installations face à des phénomènes peu pris en compte il y a quarante ans, tels que les séismes, les canicules ou les sécheresses. Enfin, la protection des « piscines » de refroidissement, où sont entreposés les combustibles usés, doit être renforcée. Le gendarme du nucléaire appelle notamment à la mise en œuvre d’un « système de refroidissement diversifié ».

Dans son avis, l’ASN établit également un calendrier précis pour l’accomplissement de ces améliorations de sûreté, d’une ampleur considérable. « Ces travaux, qui nécessitent des investissements importants, doivent être réalisés avec le niveau de qualité requis », insiste Julien Collet. Le gendarme du nucléaire a exprimé, à plusieurs reprises, ses inquiétudes quant à la capacité d’EDF d’assurer ces chantiers colossaux, alors que l’entreprise fait face à des difficultés économiques importantes.

Le quatrième arrêt décennal du réacteur numéro un de Tricastin, en 2019, a par exemple mobilisé près de 5 000 intervenants pendant six mois. L’ASN a d’ailleurs depuis demandé à EDF de rendre compte chaque année des actions mises en œuvre pour respecter les prescriptions et leurs échéances, ainsi que de sa capacité industrielle et de celle des intervenants extérieurs à réaliser dans les délais les modifications des installations. L’entreprise, qui reconnaît que ce volume de travaux est « sans précédent », estime que leur réalisation « conduira à des améliorations significatives en matière de sûreté ». « Un travail important a été réalisé avec tous nos partenaires industriels pour leur donner de la visibilité sur la charge et les besoins en compétences », précise EDF.

Les opposants au nucléaire appellent, de leur côté, à une fermeture des centrales les plus anciennes. « L’ASN publie ses prescriptions génériques un mois seulement après la clôture de la consultation publique, a réagi l’ONG Greenpeace. Ce délai très court confirme que cette consultation était de pure forme. Des demandes spécifiques visant à améliorer la sécurité et la sûreté des réacteurs, formulées par des ONG ou des experts indépendants, n’ont pas été prises en compte. » « Par cet avis, l’ASN entérine le fait accompli d’EDF, dénonce aussi Charlotte Mijeon, porte-parole du réseau Sortir du nucléaire. Les exigences de sûreté sont tirées vers le bas pour s’adapter aux capacités industrielles d’EDF. Et l’ASN a accepté le principe d’un phasage des travaux ; certains seront réalisés alors que les réacteurs auront 47 ou 48 ans. L’échéance des quarante ans ne veut plus rien dire ! »

Après la fermeture des deux réacteurs de la centrale de Fessenheim (Haut-Rhin) en 2020, pour respecter l'engagement de ramener l'origine nucléaire de notre électricité de 70% aujourd'hui, à 50% en 2035, la France doit théoriquement fermer douze réacteurs supplémentaires pour tenir son objectif.

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26 février 2021 5 26 /02 /février /2021 15:34

Lors de la campagne électorale municipale 2019-2020, Les Lilas Ecologie a identifié parmi les enjeux forts ceux liés à l’alimentation, sur les traces du collectif lilasien « Pas d’usine on cuisine ». Favoriser une alimentation plus saine (plus équilibrée, moins transformée, sans perturbateurs endocriniens, …) de qualité (produits frais, …), privilégier les produits issus de filières agricoles plus durables, notamment dans nos cantines scolaires, sont les enjeux de mon mandat sur l’alimentation. Par Gaëlle Giffard le 25 février 2021. Lire aussi Bilan des États Généraux de l’Alimentation, 2 ans après, la loi EGAlim définitivement à l’abandon, Mal manger tue davantage que le tabac, Manger régulièrement bio diminue de 25% les risques de cancer, Des pesticides et des perturbateurs endocriniens dans notre alimentation, Ces parents qui mijotent une cantine publique, et Une victoire de l'engagement citoyen aux cantines rebelles du 10 novembre.

Gaëlle Giffard à la rencontre des parents d’élèves le vendredi 12 février devant l’école Romain Rolland.

Gaëlle Giffard à la rencontre des parents d’élèves le vendredi 12 février devant l’école Romain Rolland.

Depuis 2019, la Commission Nationale du débat public (CNDP) a organisé un large débat citoyen sur les questions agricoles (https://impactons.debatpublic.fr/). Celui-ci a permis de mettre en lumière les attentes de la société vis à vis de ses agricult·rice·eur·s. Il ressort de ce débat (https://impactons.debatpublic.fr/wp-content/uploads/ImPACtons-compte-rendu-synthese.pdf) notamment une volonté d’aller vers une souveraineté alimentaire nationale (produire ce que nous consommons, au niveau local, régional et national), de mieux répartir  les subventions et de favoriser la transition écologique dans l’agriculture.

Nous nous retrouvons dans nombre de ces enjeux identifiés et souhaitons, par le biais de la commande publique, favoriser des démarches agricoles vertueuses, préservant les écosystèmes et la biodiversité,

Notre ambition pour les repas servis dans les cantines des Lilas, est d’améliorer la qualité des repas pour contribuer à une meilleure santé des enfants, limiter le gaspillage alimentaire et proposer un approvisionnement en produits agricoles issus de filières respectueuses de l’environnement et des individus, ainsi que réduire l’empreinte écologique des repas servis.

Aujourd’hui nous travaillons avec un prestataire privé qui nous livre les repas, qui sont ensuite réchauffés et servis à environ 1 500 enfants par jour d’école et 200 adultes : près de 300 000 repas par an pour un budget d’un peu moins d’1 million d’euros.

Le cahier des charges actuel des repas livrés est déjà exigeant en ce qui concerne les labels de qualité et les produits servis, mais nous souhaitons aller plus loin. Un nouveau cahier des charges est en cours de rédaction afin de renouveler ce marché pour les années à venir (contrat d’un an, renouvelable 3 fois si nécessaire).

Dans un second temps, nous avons le projet d’étudier les possibilités qui s’offrent à nous pour gérer l’élaboration des repas des cantines en régie publique. Nous allons lancer une étude dans les prochains mois pour connaître nos marges de manœuvre. L’étude permettra de répondre aux questions suivantes :

- Existe-t-il des écoles de notre ville dans lesquelles nous pouvons élaborer des repas

- Pouvons-nous construire une cuisine centrale pour cuisiner les repas des écoles, seuls ou en collaboration avec une ville voisine (Le Pré-Saint-Gervais, Pantin, Romainville…).

Cette étude et la réalisation des projets pourra prendre du temps (quelques mois pour l’étude, entre 1 et 3 ans pour lancer les travaux pour réaliser une cuisine collective).

En attendant de lancer ces travaux de prospective à moyen-long terme, nous souhaitons consulter les enfants, les parents et les membres de la communauté éducative sur les pistes pour améliorer notre cahier des charges, déjà exigeant mais dont les repas ne sont pas forcément satisfaisants (environ 1/3 des repas finissent à la poubelle).

Réunion de concertation.

Réunion de concertation.

Nous souhaitons notamment fixer des objectifs pour le prochain cahier des charges sur l’approvisionnement des denrées (pistes : choisir les labels de qualité les plus exigeants, mieux respecter la saisonnalité, diminuer la consommation de protéines d’origine animale, interdire certains additifs ou produits ultra transformés- et l’amélioration de la qualité des repas (simplifier les recettes, développer les repas « faits maison” dans la cuisine).

Pour ce faire, la ville des Lilas a lancé une concertation vaste avec plusieurs rendez-vous : mercredi 10 février, une réunion à distance a permis de lancer la démarche et recueillir des premières idées et propositions. Plus de 40 personnes étaient présentes et ont émis environ 80 idées et propositions.

Capture d’écran lors de la visioconférence du 10 février 2021.

Capture d’écran lors de la visioconférence du 10 février 2021.

Par la suite, nous organiserons 2 ou 3 réunions de travail thématiques pour approfondir ces propositions, notamment les 9 et 25 mars prochains.

Nous viendrons également à la rencontre de tous les parents en installant un stand devant chaque école le matin – un premier rendez-vous a eu lieu vendredi 12 février devant l’école Romain Rolland, les autres écoles suivront.

Pour recueillir les avis de chacun·e, nous avons aussi élaboré un questionnaire que nous diffuserons auprès de tous les parents et les membres de la communauté éducative, avec une version en ligne et une version papier.

Nous interviendrons également dans les écoles pour solliciter directement les propositions des enfants, en direct ou via des activités avec leurs animat·rice·eur·s du périscolaire.

Capture d’écran lors de la visioconférence du 10 février 2021.

Capture d’écran lors de la visioconférence du 10 février 2021.

Nous souhaitons une participation large, et recueillir les avis de toutes et tous. Ces avis et ces propositions nous permettront de travailler sur l’élaboration du nouveau cahier des charges de livraison de repas, devant démarrer au 1er janvier 2022. Nous nous engageons à étudier chaque proposition du point de vue de sa faisabilité, technique, juridique et financière et à revenir devant la communauté éducative pour une réunion de clôture afin de présenter les propositions retenues, en justifiant le fait d’en avoir écarté d’autres.

Certaines propositions seront également étudiées au regard du projet à long terme de reprise en régie de la cantine. Nous rendrons compte de la démarche sur les outils de communication de la ville (Infos Lilas, réseaux sociaux de la ville), et sur ce blog.

A plus longue échéance, nous imaginerons comment participer au Plan alimentaire territorial que le Conseil départemental de Seine Saint-Denis travaille à organiser.

Prochains rendez-vous :

- Des groupes de travail thématiques en visioconférence au mois de mars, sans doute les 9 et 25 mars prochains à 18h30. Inscriptions auprès de restauration@leslilas.fr

- des rencontres devant les écoles : le 4 mars devant l’école Victor Hugo; le 5 mars devant l’école Waldeck-Rousseau; le 12 mars devant les écoles Paul-Langevin et Julie-Daubié; le 17 mars devant le centre de loisirs Jean-Jack Salles; le 18 mars devant l'école Calmette; le 1er avril devant l'école des Bruyères; et le 2 avril devant l'école Courcoux.

- Un questionnaire à remplir en ligne sur https://www.ville-leslilas.fr/restaurationscolaire ou version papier.

A bientôt !

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24 février 2021 3 24 /02 /février /2021 14:09

Puissante arme aux mains des industriels des énergies fossiles, le Traité sur la charte de l’énergie (TCE) leur permet de dissuader et/ou sanctionner les pouvoirs publics désireux de lutter contre le réchauffement climatique et d’oeuvrer en faveur de la transition énergétique. Ce mardi 23 février, des dizaines d’organisations en Europe, dont plus d’une trentaine en France, lancent une pétition et une campagne qui exige de l’UE et de la France qu’elles se retirent du TCE dans les plus brefs délais, sans attendre la rénovation d’un Traité qui ne peut être amélioré. D’après la LDH et la pétition lancée le mardi 23 février 2021. Lire aussi L’accord qui protège les pollueursTrop cher et trop lent, le nucléaire ne sauvera pas le climat et Les financements verts cachent un mouvement mondial de libéralisation des marchés de l’énergie.

L'UE et la France doivent sortir du Traité sur la Charte de l’Energie, protection des pollueurs contre la transition énergétique

Le Traité sur la charte de l’énergie (TCE) est un traité peu connu, mais aux effets nocifs considérables : c’est une arme juridique puissante aux mains des investisseurs et entreprises du secteur des énergies fossiles leur permettant de dissuader et/ou sanctionner les pouvoirs publics lorsque ceux-ci veulent prendre des mesures favorables à la lutte contre le réchauffement climatique et à la transition énergétique. Ils utilisent pour cela une forme de justice parallèle (ISDS) très favorable que le TCE leur garantit.

Alors que l’entreprise multinationale allemande de l’énergie RWE vient d’annoncer recourir au TCE pour poursuivre les Pays-Bas concernant leur décision de sortir du charbon d’ici à 2030 (1), des dizaines d’organisations en Europe rendent publique une pétition appelant les gouvernements, parlementaires et institutions européennes à “sortir du traité sur la Charte de l’énergie et à stopper son expansion à de nouveaux pays” (2).

En France, dans le cadre de cette mobilisation visant à obtenir une décision claire avant la COP26 sur le climat qui se tiendra cet automne à Glasgow, ce sont plus de 30 organisations, parmi lesquelles 350.org, ActionAid France – Peuples Solidaires, Aitec, Alternatiba, Amis de la Terre, ANVCOP21, Attac France, Bloom, CCFD-Terre Solidaire, le Collectif Stop CETA-Mercosur, Confédération paysanne, FNE, Greenpeace, LDH, Le Mouvement, Notre affaire à tous, Réseau action climat, We move Europe, XR France et Youth for climate, qui appuient et relaient le lancement de cette campagne (3).

Ce n’est pas la première fois que le Traité sur la charte de l’énergie, longtemps resté dans l’oubli, est utilisé par des investisseurs et entreprises du secteur des énergies fossiles pour protéger leurs intérêts au détriment de l’intérêt général et/ou dissuader les pouvoirs publics de prendre des mesures climatiques ambitieuses. Parmi des dizaines de cas, une entreprise britannique Rockhopper s’en prend à l’Italie à la suite de son moratoire sur les forages offshore, tandis qu’une entreprise canadienne Vermilion a fait pression sur le gouvernement français pour réduire l’ambition de la loi Hulot sur les hydrocarbures (4).

Depuis des années, les organisations de la société civile alertent sur le caractère nocif de ce Traité et appellent l’UE et les Etats-membres à s’en retirer au plus vite (5). C’est possible, l’Italie l’a fait depuis 2016. Cela fait quelques mois que ces vives critiques s’étendent : 200 scientifiques ont récemment formulé une demande similaire (6), tandis que 250 parlementaires ont demandé à la Commission d’explorer la possibilité de se retirer conjointement de cet accord (7). Les gouvernements espagnols et français ont également exprimé cette demande « d’étudier une sortie coordonnée de l’UE de ce traité » (8).

Ces prises de position interviennent alors que des négociations pour une « modernisation » du TCE ont débuté en 2020 et que quatre nouvelles sessions sont planifiées en 2021, la prochaine du 2 au 5 mars, sans obligation de résultat et sans date de fin de négociation (9). Compte-tenu de l’opposition de plusieurs pays, dont le Japon, ces négociations ne produiront rien de plus que quelques modifications cosmétiques. Les propositions de l’UE sont d’ailleurs très largement insuffisantes (10).

Le temps presse. Le meilleur moyen d’obtenir un retrait conjoint à l’échelle européenne est d’augmenter la pression sur chacun des Etats-membres pour sortir de ce traité suranné, dangereux et climaticide. Par le lancement de cette pétition européenne, les organisations de la société civile donnent le coup d’envoi de plusieurs mois de campagne ayant comme point d’orgue les échéances de la loi climat européenne et la COP26 à Glasgow à l’automne 2021.

Signez la pétition

1. Pays-Bas – La sortie du charbon attaquée par la multinationale de l’énergie RWE via le Traité sur la charte de l’énergie,

2. Exemple d’organisations en Europe : Attac Deutschland, Transparency Deutschland, PowerShift (Allemagne), Attac Spain, Campaña No a los tratados de Comercio e Inversión. Spain (Espagne), Finnish TTIP platform, Greenpeace Finland, FoE Finland (Finlande), Corporate Europe Observatory Europe Beyond Coal Campaign CAN Europe FoE Europe (UE), Handel Anders! coaliti, Transnational Institute, SOMO (Pays-Bas), Attac Austria, Naturfreunde Deutschlands, IG Windkraft Österreich, ökonews.at (Autriche), TROCA (Portugal) etc

3. Liste des organisations en France : 350.org, ActionAid France – Peuples Solidaires, Aitec, Alofa Tuvalu, Alternatiba, Amis de la Terre, ANVCOP21, Attac France, Bloom, CADTM France, CCFD-Terre Solidaire, Collectif Stop CETA-Mercosur, Comité Pauvreté et Politique, Confédération paysanne, CRID, Emmaus international, FNE, Générations futures, Greenpeace, LDH, Le Mouvement, Notre affaire à tous, Pour un réveil écologique, Réseau action climat, Résilience France, Sherpa, Utopia, Veblen Institute, We move Europe, XR France, Youth for climate,

4. Le Traité sur la charte de l’énergie, l’accord qui protège les pollueurs, note d’information- de l’Aitec et d’Attac France

5. En décembre 2019, dans une lettre ouverte signée 278 syndicats et associations, dont le collectif Stop CETA-Mercosur et plusieurs de ses membres, ont appelé l’UE et les États-membres à se retirer du TCE

6. En décembre 2020, 200 scientifiques ont appelé l’UE et les États-membres à se retirer du TCE

7. Plus de 250 parlementaires appellent la Commission européenne et les États-membres à explorer la possibilité de se retirer conjointement de cet accord.

8. Lettre des ministres français Bruno Le Maire, Barbara Pompili, Franck Riester, Clément Beaune à la Commission européenne, annoncée fin décembre par tweet.

9. Programme des réunions du processus de modernisation

10. Le Traité sur la charte de l’énergie, qui protège les pollueurs ne peut pas être modernisé ! Il faut en sortir

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12 février 2021 5 12 /02 /février /2021 14:03

La pandémie ouvre une brèche politique pour réinventer notre système de santé selon d’autres priorités : sociales, écologiques, démocratiques. La crise du SARS-CoV-2 est en cela bien plus qu’une crise sanitaire. Elle est un événement pandémopolitique. Bonnes feuilles extraites du chapitre 10 de Pandémopolitique, réinventer la santé en commun, de Jean-Paul Gaudillière, Caroline Izambert et Pierre-André Juven (Paris, La Découverte, janvier 2021). Publié sur Terrestres le 27 janvier 2021. Lire aussi Freiner la perte de biodiversité pour échapper à l’« ère des pandémies », Philippe Descola : « Nous sommes devenus des virus pour la planète »Le changement climatique - un fléau pour la santé humaine et Pour les Français, santé et environnement, même combat en situation de crise sanitaire.

Quels choix écologiques en matière de santé ?

Fin avril 2020, sur Mediapart, le blog des Économistes atterrés commence à publier une analyse des liens entre le SARS-CoV-2 et l’anthropocène. Benjamin Coriat signe le premier texte de la série, consacré aux possibles origines anthropiques du virus : « Ce que nous disent d’abord les épidémiologistes, c’est que le SARS-1, comme le SARS-2 (comme un nombre incalculable de virus aujourd’hui répertoriés) sont membres d’une même famille de maladies : celle des zoonoses, c’est-à-dire de maladies provoquées par des virus présents dans l’animal, et qui – dans certaines circonstances – se transmettent à l’homme (l’inverse étant aussi possible). Ce que nous disent ensuite les scientifiques, c’est ce fait fondamental que les zoonoses, au cours des dernières décennies, sont en pleine expansion et ne cessent de se multiplier : VIH, SARS1, H1N1, H5N1, Ebola, MERS, SARS2… ne sont que les expressions les plus connues de ces nouvelles affections. […] Le SARS2 […] était parfaitement prévisible. Parfaitement attendu. Mille signaux – les précédentes zoonoses – indiquaient que l’une d’entre elles, à un moment ou à un autre, ne disparaîtrait pas d’elle-même, et se transformerait en une pandémie durable, et qu’après celle-là, il en viendrait d’autres, beaucoup d’autres » (1).

La prise en compte des relations entre déforestation, perturbation des écosystèmes et ouverture de nouvelles chaînes de transmission des pathogènes, de leurs « réservoirs » dans la faune sauvage aux humains, offre un scénario plausible des origines de la pandémie. Mais ce n’est pas la seule façon dont le SARS-CoV-2, le confinement et la crise écologique ont été liés.

La discussion sur les transports aériens, pendant et après le confinement, en illustre une autre modalité, plus inattendue. Ce secteur est l’un des plus touchés par la crise. Les réponses à la crise varient. Répondant ainsi à Élisabeth Borne, ministre du Travail, qui avait promis « l’avion zéro carbone, l’avion à hydrogène pour 2035 » pour sauver le secteur, les députés François Ruffin et Delphine Batho ont ainsi déposé, le 30 juin, un projet de loi visant à diminuer le trafic aérien. Les motifs sont clairs : le secteur est responsable de 10 % des émissions de gaz à effet de serre françaises et « l’on peut largement s’en passer. Ce n’est pas un besoin vital. Une grande partie des vols sont non essentiels. » D’où la proposition de créer un quota carbone individuel de transport aérien, tout en précisant que « la décroissance organisée du secteur aérien doit s’accompagner d’une sécurité sociale professionnelle, d’une réorientation vers des industries plus nécessaires, répondant à nos besoins essentiels, vers des activités compatibles avec les limites planétaires » (2).

La pandémie a ainsi donné une ampleur inédite aux débats sur les activités économiques, leurs relations aux besoins et à la crise écologique. Le secteur de la santé ne saurait faire exception.

De la crise écologique comme source de pathologies…

À peine le tournant de la santé globale pris (voir le chapitre 7), la crise écologique et l’anthropocène se sont invités dans les arènes de la santé internationale avec la proposition de mise à l’agenda d’une « santé planétaire ». Le surgissement de ce nouvel horizon pour l’action accompagne la montée en puissance de l’expertise et des mobilisations sur le changement climatique. Il en est une sorte d’extension au domaine de la santé : les implications sanitaires de dégradations environnementales devenues « globales », menaçant les régulations les plus fondamentales du système Terre, suscitent de plus en plus d’inquiétude.

Le rapport publié en 2015 par The Lancet clarifie la notion de santé planétaire (3). Pour ses auteurs, les gains de l’après-guerre en matière de santé (objectivable par l’augmentation de l’espérance de vie) seraient aujourd’hui rendus fragiles et réversibles du fait de notre usage des ressources naturelles, « injuste, inefficace et non soutenable ». Les déséquilibres fondamentaux discutés depuis des années et résultant des activités anthropiques visées sont associés au changement climatique, à l’acidification des mers, à la dégradation des sols, aux pénuries croissantes en eau, à la perte rapide de biodiversité et à la croissance de la population. Sur chacun d’eux, le rapport dresse un constat glaçant, avant d’interroger leurs conséquences sur la santé.

Celles du changement climatique sont par exemple de trois ordres : des modifications dans la distribution et les circulations des agents responsables de maladies parasitaires et infectieuses du fait des nouvelles conditions de température et d’humidité ; les problèmes de nutrition résultant, pour certaines populations, de la moindre production de nourriture ; les effets de la multiplication des vagues de chaleur et des événements extrêmes, en particulier pour les personnes âgées. Les scénarios qui concernent les maladies transmissibles telles que la malaria sont les mieux documentés.

S’agissant des effets de la réduction de la biodiversité, le rapport reprend une synthèse élaborée en 2015 par l’OMS et la Convention sur la biodiversité à travers trois axes : 1. les causes humaines de réduction de la biodiversité limitent la capacité des écosystèmes à rendre des « services » essentiels, en particulier « la fourniture d’air pur et d’eau propre, la mise à disposition de ressources permettant la découverte et la production de thérapies, le soutien des cultures et des valeurs spirituelles » ; 2. les personnes les plus touchées par ces changements sont déjà socialement à risque, et n’ont pas accès à une protection sociale adéquate ; 3. les risques majeurs sont ceux induits par la perte de biodiversité agricole, laquelle joue un rôle crucial pour la production alimentaire et le contrôle de la transmission des pathogènes de la faune sauvage aux populations humaines (4). (…)

L’ensemble de ces analyses et critiques portent sur ce qui était déjà au cœur de la santé environnementale dans les années 1970, lorsque la question des pollutions et des expositions aux produits chimiques est devenue un enjeu de mobilisations sociales à la croisée des mouvements écologistes, féministes et de consommateurs – à savoir le refus des formes prises par la production et la consommation de masse qui mettent en danger la santé des humains.

…à la soutenabilité problématique du système de santé

Depuis, un autre registre de critique a pris de l’importance. Il remet en cause les systèmes de santé eux-mêmes pour leurs effets sur l’environnement et leur capacité à induire, par leurs dysfonctionnements, de nouvelles pathologies.

Cette thématique n’est pas non plus totalement nouvelle. Sur la lancée des mouvements pour la santé des femmes et des mouvements s’opposant à la psychiatrie asilaire, les années 1970 ont ainsi insisté sur les conséquences de la « médicalisation » entendue comme une appropriation, par la profession médicale, de problèmes sociaux traités comme des maladies pouvant justifier une intervention thérapeutique, éventuellement de l’ordre du médicament. Dans notre cadre de réflexion, le point décisif est qu’un lien a été tissé entre médicalisation et « surconsommation » de biens et de services médicaux, sans que ces réflexions ne mobilisent l’écologie. À quelques exceptions près…

Une des plus emblématiques est la discussion sur la généralisation des résistances aux antibiotiques. Les historiens Scott Podolsky et Christoph Gradmann nous ont rappelé que le problème de l’acquisition par des souches bactériennes de la capacité à ne plus être affectée par la présence de tel ou tel antibiotique est aussi ancien que les recherches sur les sulfamides et la pénicilline (5). Avec la diversification des antibiotiques et le passage à une production de masse, chiffrée en dizaines de millions de tonnes, dans les années 1950 et 1960, le problème a changé trois fois de nature.

Premièrement, il a suscité des inquiétudes pour la santé humaine : plus répandues, présentes avant même que les bactéries ne rencontrent des antibiotiques à l’occasion d’un traitement, certaines résistances, portées notamment par les staphylocoques, ont très tôt rendu difficile la prise en charge.

Deuxièmement, la réponse consensuelle qui consistait à miser sur l’innovation et à résoudre les problèmes par la découverte d’une nouvelle génération de molécules a perdu de son pouvoir de conviction dans la mesure exacte où l’industrie pharmaceutique a désinvesti ce type de recherche (voir le chapitre 8) – pour partie en réponse à la transition démographique et à l’effacement perçu des maladies infectieuses dans les pays du Nord qui sont aussi ceux des marchés de masse et socialisés.

Troisièmement, la biologie des résistances a changé avec la découverte, dans les années 1970, de mécanismes génétiques par lesquelles les bactéries peuvent faire circuler et s’échanger des mini-chromosomes porteurs de gènes de résistance. Le paysage est ainsi devenu celui d’une diffusion accélérée et d’une accumulation au sein des mêmes souches de ces facteurs, avec la perspective du « super-germe », la bactérie insensible à tous les antibiotiques existants ; laquelle deviendra, pour la tuberculose, une réalité dès la fin des années 2000.

Enfin, et c’est ici le plus important, les antibiotiques ont très tôt été associés à deux types d’usage : en médecine et en agriculture, ce qui a décuplé leur consommation. L’élevage industriel les a utilisés en masse, à la fois pour prévenir les infections (comme en médecine humaine mais dans des quantités sans commune mesure, du fait de leur incorporation systématique aux rations alimentaires) et comme adjuvants de croissance, les zootechniciens et les biochimistes industriels ayant montré qu’ils permettaient d’obtenir plus de viande.

Les controverses à répétition sur l’ampleur des résistances, leur impact sur la santé humaine et les mesures de régulation à prendre pour les contrer ont donc porté sur des pratiques de production, de prescription et de consommation qui concernaient tant le système de santé que l’agriculture industrielle. Avec, selon les moments et les lieux, une mise en cause plus ou moins forte de la responsabilité des uns et des autres ; avec des mesures de régulation visant tel ou tel segment de marché, tel ou tel usage.

Pour ne mentionner qu’un exemple, si les médecins de santé publique britanniques ont vite été convaincus de l’origine humaine des résistances, diffusé l’idée que les souches résistantes pouvaient passer de la ferme à la clinique et obtenu l’interdiction des aliments supplémentés en antibiotiques, tel n’a pas été le cas aux États-Unis (6). Là, le lien entre pratiques agricoles et apparition de résistances en médecine humaine a été fortement contesté ; l’élite médicale a dénoncé le poids des industriels et leur influence (via la publicité) sur les (mauvaises) pratiques de prescription. Le problème a donc été défini comme avant tout médical, résultant de la structuration du système de santé, plus précisément du lien entre maximisation du marché et extension de la prescription, entre usage thérapeutique et usage préventif. La demande des patients, le défaut de formation et le lobbying de l’industrie étant à l’origine de mauvaises pratiques de santé (ou du moins jugées telles après trois décennies). Ces médecins voulaient limiter et optimiser la consommation par la définition et la promotion de « bonnes pratiques » professionnelles.

Si, aujourd’hui, pour l’OMS, la généralisation à la planète et l’intensification des résistances est une des premières menaces sur la santé des populations, si l’élevage industriel reste une cause majeure de sa persistance, le problème a pris une nouvelle dimension avec la pollution aux antibiotiques des milieux naturels. Ceux-ci sont présents dans les eaux à proximité des grands centres urbains, des grands établissements de soin et, surtout, des usines de production des principes actifs. Ils sont désormais intégrés à la palette des pollutions pharmaceutiques dont se préoccupe l’Organisation de coopération et de développement économiques. Comme toutes les organisations internationales concernées désormais, l’OCDE ne prône pas seulement une meilleure surveillance et une amélioration des procédés industriels pour limiter les rejets, mais aussi une « réduction de la consommation excessive de médicaments » (7).

Le système de santé n’est donc pas indemne de la crise écologique, de la mise en cause de ses effets iatrogènes et de la revendication d’une transition vers un régime de pratiques moins consommatrices en objets et en êtres vivants. L’évocation, lors du Ségur, de la nécessité d’une transition écologique à l’hôpital, illustrée par l’impérative réduction de la consommation de plastique à usage unique, est certainement anecdotique et un tantinet perverse face à des soignants plaidant à juste titre pour un investissement de ressources d’un tout autre type. Elle n’en symbolise pas moins l’urgence qui pointe.

L'échange - Gilbert Garcin (21 juin 1929-17 avril 2020)

L'échange - Gilbert Garcin (21 juin 1929-17 avril 2020)

Écologie, besoins et activités : une politique de l’essentiel ?

La pandémie de Covid-19 a remis à l’ordre du jour une discussion sur les besoins « essentiels » en tant qu’étape obligée pour imaginer un monde « soutenable », agissant en fonction du caractère limité des ressources, mais aussi tenant compte des conséquences de nos actions, des effets anthropiques globaux des modèles hégémoniques de production et de consommation. Mais que peut bien signifier l’expression « besoins essentiels » dans ce contexte de transition écologique ?

Cette catégorie a occupé une place centrale dans les théories critiques de l’aliénation, en particulier dans les années 1970, quand la société de consommation semblait encore promise à un bel avenir, quand l’austérité n’était pas encore systématiquement associée à la politique et qu’apparemment le problème majeur des habitants des pays industrialisés était de moins en moins celui de l’accès et de plus en plus celui de l’insatisfaction et des inégalités persistantes. « L’individu socialisé par la consommation n’est plus un individu socialement intégré mais un individu incité à vouloir “être soi-même” en se distinguant des autres et qui ne leur ressemble que par ce refus, canalisé socialement dans la consommation, d’assumer par une action commune la condition commune », écrivait ainsi André Gorz, un des premiers théoriciens de l’écologie politique (8).

Dans ce contexte, « essentiel » peut être compris comme opposé à « artificiel », voire « faux ». Comment fonder une telle distinction ? Au risque du schématisme, on relève deux registres de réponses.

Le premier renvoie à une forme de naturalisme. Les besoins essentiels sont ceux dont la satisfaction est indispensable à la continuation de la vie. Dans l’acception la plus biologique, ce sont les besoins des corps : manger, dormir, ne pas avoir froid ou soif, et par extension ne pas être malade. Dans une acception plus historique ou culturelle, ce sont les besoins reconnus collectivement comme constitutifs d’une existence humaine : être en sécurité, avoir accès à l’éducation, à des espaces naturels, jouir d’une bonne santé, entendue comme un « état de bien-être physique, psychique et social ».

Le second registre ne fait pas intervenir la nature, mais la morale. Les besoins essentiels sont ceux dont la satisfaction ne remet pas en cause l’humanité de soi et de l’autre. Le problème de ces montées en généralité est qu’elles ne donnent que des éléments de réponse très limités sur ce à quoi il est légitime de tenir, et comment il est possible non pas de faire le tri entre « authentiques » et « artificiels », mais de tenir compte des limites, par exemple celles des ressources naturelles, pour hiérarchiser les besoins, définir des priorités et « sortir du consumérisme » (9).

Sous cet aspect, la politique des besoins est profondément liée à l’histoire de l’écologie politique, de la critique du productivisme et de celle de la planification bureaucratique. Dans son premier ouvrage sur la question, en 1978, le même Gorz insistait sur cette relation : « Le choix écologiste n’est pas incompatible avec le choix socialiste libertaire ou autogestionnaire, mais il ne se confond pas avec lui. Car il se situe à un autre niveau, plus fondamental : celui des présupposés matériels extra-économiques, car la technique n’est pas neutre : elle reflète et détermine le rapport du producteur au produit, du travailleur au travail, de l’individu au groupe et à la société, de l’homme au milieu ; elle est la matrice des rapports de pouvoir, des rapports sociaux de production et de la division hiérarchique des tâches. Des choix de société n’ont cessé de nous être imposés par le biais de choix techniques. […] L’inversion des outils est une condition fondamentale au changement de société. »

La critique du système des besoins a pris une acuité particulière chez les intellectuels critiques de l’Europe de l’Est soviétisée, du fait de leur expérience de l’État bureaucratique et de la conjonction de la priorité aux infrastructures industrielles et de pénuries de biens de consommation courante. Élève du philosophe hongrois György Lukács, Agnès Heller s’est ainsi intéressée à la « théorie des besoins chez Marx », en quête d’alternative à la « dictature sur les besoins » établie par l’alliance entre monopole d’exercice du pouvoir par le parti, nationalisation des dispositifs de production et planification technocratique et centralisée (10).

Pour Heller, la question centrale porte sur ce qui peut fonder une hiérarchie légitime entre les besoins. C’est-à-dire sans placer celui qui opère en position d’extériorité par rapport au système des besoins de la société ; sans recourir à ces deux opérations de force caractéristiques de la dictature sur les besoins que sont : 1. la non-reconnaissance violente d’un besoin (le parti décide que la voiture familiale est une aspiration petite-bourgeoise) et 2. le fait de proclamer certains besoins satisfaits par la structure sociale et donc sans objet (il n’est pas nécessaire d’accéder aux médicaments des firmes capitalistes, puisque le système de santé soviétique répond à tout). « Si l’on reconnaît la validité de tous les besoins et si l’on admet la légitimité de leur satisfaction, la détermination des priorités présuppose l’existence d’un système social institutionnalisé différent de celui qui divise les besoins respectivement en besoins réels et irréels. » (11)

Mais alors comment imaginer une transformation de ces hiérarchies, si ceux qui en pâtissent sont dépourvus de pouvoir et prisonniers des attentes générées par le système existant des besoins ? Pour Heller, la réponse ne peut résider dans le recours à une élite qui aurait conscience du bien commun comme pourrait l’être une élite d’écologistes scientifiques. La possibilité d’une alternative tient en une démocratisation radicale de la politique des besoins, autrement dit au fait d’exploiter les ressources de la politique pour donner place aux « besoins radicaux » dans les structures économiques, politiques et sociales. Pour Heller, les besoins radicaux sont ceux qui (comme chez Marx) sont portés par des « personnes qui ont des besoins dont elles sont conscientes, des besoins formés dans le cadre de la société donnée mais dont la satisfaction n’est possible que par le dépassement de celle-ci ». Il faut immédiatement ajouter qu’il n’existait pas de solution miracle pour la philosophe oppositionnelle : pas de séparation radicale entre besoins radicaux et non radicaux, pas de système alternatif unique et surtout pas d’acteur ou de groupe social privilégié pour accoucher du futur. Les mouvements porteurs des besoins radicaux sont pluriels, soutiennent des valeurs différentes et contradictoires, d’où le caractère incontournable du jeu démocratique qui doit présider à leur action et à leur coalition.

Il semble que l’on soit loin des débats sur la pandémie… Pourtant, nombre des discussions sur le « monde d’après » portent précisément sur la légitimité des systèmes des besoins de nos sociétés productivistes, sur ce à quoi nous tenons et que nous voulons préserver, avec toutefois une très grande incertitude sur ce qui fonde la légitimité des choix alternatifs, au-delà du respect des grands équilibres écologiques, sur les modalités de définition de ces choix. Quelles sont les activités suspendues et à ne pas reprendre telles quelles ? Pourquoi sont-elles dangereuses ou superflues ? Comment éviter que ceux qui en ont la charge et en dépendent ne paient le prix d’une transition ? Quelles activités promouvoir ou inventer à leur place ?

C’est ce que donne, par exemple, à voir la consultation en ligne organisée, entre autres, par WWF – make.org et ses 165 000 participants –, qui a mis au premier rang des sujets de préoccupation l’alimentation et la santé, tout en plébiscitant la relocalisation des activités « stratégiques » (ou « essentielles », « indispensables »), la réévaluation environnementale et sociale des politiques publiques, l’augmentation de la durée de vie des produits, le soutien aux circuits courts, etc... (12) Le paradoxe de cette conversation renouvelée par les effets économiques et sociaux de la pandémie est que, comme dans l’essentiel de la littérature sur les alternatives à la catastrophe qui vient, la santé n’est jamais mentionnée, comme si, dans ce domaine, à la différence de tous les autres, légitimité et soutenabilité n’étaient pas problématiques.

Dans un centre de traitement des déchets électroniques.

Dans un centre de traitement des déchets électroniques.

Prêter attention, prendre la mesure et redéfinir les priorités : vers un triage écologique en santé ?

Ainsi se pose la question de l’existence et de la désirabilité d’un triage « écologique » dans le champ de la santé. On l’a vu, le triage est une série d’opérations pratiques de sélection, d’affectation et d’usage des ressources destinées aux activités de prévention et de soin. Du point de vue de l’analyse, un registre particulier de triage suppose un système de catégories et de valeurs invoquées dans le choix des cibles et des outils mobilisés pour agir, par les institutions et les acteurs participant des divers mondes de la santé.

L’émergence d’un triage écologique en santé a moins d’une décennie. Celui-ci concerne principalement le champ de la santé environnementale avec son cortège de controverses publiques, de conflits d’expertise, de lobbying et de mobilisations associatives. La prise en compte du problème des perturbateurs endocriniens en est l’exemple princeps.

Les « perturbateurs endocriniens » sont des substances chimiques massivement utilisées dans l’industrie et dans la vie quotidienne, disséminées dans l’environnement, et identifiées comme interférant avec les régulations hormonales participant de l’intégrité des organismes animaux et humains. Notons que la catégorie n’est pas née, dans les années 1990, de la seule recherche académique mais de l’interaction entre des chercheurs engagés, épidémiologistes et écologistes, et des mouvements sociaux, à savoir, aux États-Unis, le mouvement pour la santé des femmes et les organisations environnementales (13). Les perturbateurs endocriniens ont donc d’emblée été identifiés comme responsables de troubles dans les écosystèmes et de troubles à la santé publique. Ces derniers concernaient, initialement, les systèmes reproducteurs et leur fonctionnement : anomalies du développement des organes reproducteurs, réduction de la qualité du sperme, précocité sexuelle chez les filles, etc. Tous les travaux sur les perturbateurs endocriniens font l’objet de controverses à répétition concernant aussi bien la nature des modèles ou des systèmes expérimentaux que les résultats obtenus avec tel ou tel produit. Il suffit de se rappeler l’ampleur et la durée des controverses sur la toxicité du bisphénol A pour le mesurer (14).

L’étendue de ces controverses a bien sûr partie liée avec les enjeux industriels afférents à l’utilisation de ces substances et le monopole d’expertise détenu par les industriels qui les produisent. Mais l’histoire de la confrontation à propos des perturbateurs endocriniens n’est pas réductible au rôle de la grande industrie chimique capitaliste. Elle tient aussi au fait que leur émergence a profondément déstabilisé l’expertise toxicologique. Les propriétés qui leur sont attribuées remettent en cause les modèles de compréhension du lien entre concentrations et effets des substances toxiques qui étaient hégémoniques dans la toxicologie, qu’elle soit académique, industrielle ou réglementaire. Avec les perturbateurs endocriniens, ces relations ne sont plus linéaires. L’impact n’augmente pas avec la dose : il peut être très grand à faible dose et diminuer ensuite ; les seuils qui fondaient la possibilité de définir des doses limites d’exposition sont souvent inexistants. Les perturbateurs endocriniens se révèlent récalcitrants au contrôle, hostiles à la mécanique bien huilée des régulations administratives.

Un quart de siècle après leur apparition, ils sont désormais associés, de façon plus ou moins forte ou déterministe, à une palette de pathologies humaines : aux troubles de la reproduction, mais aussi à l’augmentation continue de l’incidence de certains cancers, du sein en particulier, de maladies métaboliques liées aux dysfonctionnements de la thyroïde, de maladies neurocognitives résultant de perturbations des étapes précoces du développement. Le débat sur leur implication et, plus généralement, sur la part des expositions chimiques dans l’incidence croissante d’autres maladies chroniques est ouvert, mais il n’est désormais plus hétérodoxe de tenir pour acquis que les quatre familles de maladies chroniques les plus importantes en termes de « fardeau global » – les cancers, les maladies cardio-vasculaires, les maladies métaboliques et les affections respiratoires – sont en grande partie attribuables à des modifications de l’environnement, dont l’accumulation des effets de perturbation endocrinienne (15).

Enjeu majeur pour la santé publique, ils sont donc devenus des objets éco-sanitaires cibles de multiples initiatives et mobilisations visant à en contrôler les usages et les effets. Ainsi, en France, les mobilisations, en particulier celles lancées par le réseau environnement santé (RES), ont abouti à l’interdiction du bisphénol A dans les biberons puis dans les contenants alimentaires.

Quel genre de priorisation est à l’œuvre dans les arènes qui discutent de leur utilité, de leurs usages et de leurs effets sanitaires ?

Le premier niveau tient à l’évaluation de leur rôle dans telle ou telle maladie chronique, et donc à l’importance à donner à une politique de prévention prenant pour cible la réduction des expositions. Quelle hiérarchie des causes attribuables pour quelle hiérarchie des cibles ?

Le deuxième niveau concerne la généralité des perturbations endocriniennes et donc la communauté de destin entre animaux et humains créée par les expositions. Faut-il traiter différemment les effets sur la santé humaine et ceux sur les écosystèmes ? Faut-il viser les expositions résultant de l’alimentation ou celles induites par les effluents et la pollution des rivières ?

Le dernier niveau est celui de la priorisation des interventions. Quelles substances considérer, alors que la liste des perturbateurs officiellement reconnus en compte déjà des centaines ? Faut-il essayer d’obtenir leur interdiction ou, compte tenu de l’importance des besoins de certaines molécules, miser sur un usage contrôlé passant par la définition de seuils et de techniques de confinement ?

C’est sur ce dernier plan que les conflits ont eu les effets les plus originaux. Les lieux du triage des perturbateurs endocriniens se sont en effet déportés. Pour nombre d’activistes, l’interdiction par l’État était la cible privilégiée et la mise en évidence experte des risques sanitaires un point de passage obligé. Les limites d’une approche substance par substance ont conduit à redéfinir les termes de la priorisation. L’expérience du bisphénol A l’illustre parfaitement : son interdiction s’est accompagnée d’une substitution par le bisphénol C, sans changement des modes de production et des usages ; or le bisphénol C semble tout aussi voire plus dangereux que son prédécesseur. Il est donc vain de s’épuiser à obtenir des interdictions ciblées sans politique des usages et de leurs alternatives, laquelle ne peut se borner à l’appel à l’État. La mise en place d’incitations au remplacement, dans la production et la consommation, se joue aujourd’hui autant dans les villes et communautés territoriales, via leurs politiques d’achats et d’éducation, qu’au niveau du Parlement et du ministère de l’Environnement.

Au-delà de cette configuration exceptionnelle, que pourrait être un triage écologique en santé ?

Si elle en est sans doute la question centrale, précisons d’emblée que, pour être en phase avec les perspectives de l’écologie politique, la soutenabilité ne peut être réduite à la prise en compte du caractère « renouvelable » des ressources. On ne peut se contenter d’une approche purement instrumentale examinant, par exemple, combien d’énergie d’origine fossile est consommée par une activité ou combien de déchets plastiques non recyclés sont produits. Il s’agit de prêter attention aux écosystèmes et à ce qui se joue en lien avec le futur de l’ensemble de la biosphère, par exemple, lorsque les chaînes de transmission des micro-organismes changent radicalement de nature.

Deuxième précaution, la soutenabilité n’est pas une affaire malthusienne, un problème d’inadéquation entre production des ressources et croissance de la population. C’est la pire manière de poser la question des limites, car elle vise la croissance démographique dans le Sud global en écartant la signification politique de l’extraordinaire différentiel de consommation avec le Nord global. Ces inégalités sont telles que l’on parle du « facteur 32 », à savoir le ratio entre l’empreinte écologique de la consommation d’un Américain moyen et celle d’un habitant du Burkina Faso. En termes de dépenses de santé par habitant, entre les États-Unis et la République démocratique du Congo, le facteur n’est plus de 32 mais de 300 !

Troisième précaution, prêter attention aux conséquences des opérations productives ou des interventions sanitaires pour substituer des règles vertes aux règles d’or budgétaires suppose de prendre la mesure des situations. Si les analyses coûts/efficacité sont au cœur du triage économique, du côté du triage écologique ce sont les flux de matières, les analyses de cycle de vie, les calculs d’empreinte ou les niveaux d’émissions. La première évaluation des émissions de carbone de l’industrie pharmaceutique, publiée en 2019, portait sur quinze des plus grandes entreprises (les seules à avoir publié des chiffres). Elle a malgré tout permis de conclure que, contrairement aux proclamations de ces firmes censées incarner la chimie fine et propre, l’intensité d’émission du secteur équivaut à celle de l’industrie automobile ! De plus, les écarts entre entreprises sont extrêmes : Eli Lilly émettait ainsi en 2015 cinquante fois plus de carbone que Roche (16).

Introduire l’écologie dans notre panorama de la pandémopolitique ouvre donc sur deux types de questions.
Les premières, les mieux balisées, prennent en compte les liens entre crise écologique, anthropocène et santé. Ceux-ci mettent à l’agenda l’introduction de nouveaux besoins et de nouveaux critères de définition des cibles et de choix des moyens des politiques de santé (publique) pour prendre au sérieux les « externalités » sanitaires résultant de la dégradation des écosystèmes et de la biosphère. Dans cette perspective, le triage écologique est comparable au triage épidémiologique que pratique la santé publique ou à la médecine sociale axée sur la réduction des inégalités.

Plus fondamentalement, l’écologie politique interroge les pratiques de triage, leurs relations aux besoins. Admettre que les ressources sont limitées et que la croissance continue des consommations ne peut plus être l’horizon du progrès impose un réexamen décisif de la façon dont le paradigme de l’accès et la multiplication des actes ont dominé les réflexions de la gauche sur les politiques de santé. De ce point de vue, il n’existe pas de triage écologique isolé, mais plutôt un horizon de refondation du triage à partir du débat démocratique sur les besoins et les politiques de santé. Les arènes qui comptent en la matière ne sont donc pas seulement celles, classiques, des politiques publiques, mais bien celles de ce que l’on pourrait qualifier d’arènes de la démocratie éco-sociale.

Notes
1 - Les Économistes atterrés, « SARS2 et Anthropocène : significations et enjeux pour la politique publique », Mediapart, 30 avril 2020.
2 - Proposition de loi n° 3164 visant à instaurer un quota carbone individuel pour limiter l’usage de l’avion, Assemblée nationale, enregistrée le 30 juin 2020.
3 - Sarah Whitmee et alii, « Safeguarding human health in the Anthropocene epoch: report of the Rockefeller Foundation-Lancet Commission on planetary health », Lancet, n° 386, 2015, p. 1973-2028.
4 - UNEP, Convention on Biological Diversity, WHO, Connecting Global Priorities. Biodiversity and Human Health, WHO/CBD, Genève, 2015, <www.who.int/globalchange/publications/biodiversity-human-health/en>.
5 - Christoph Gradmann, « Re-Inventing Infectious Disease : Antibiotic Resistance and Drug Development at the Bayer Company 1945-1980 », Medical History, n° 60, 2016, p. 155-180 ; Scott Podolski, The Antibiotics Era. Reform, Resistance and the Pursuit of a Rational Therapeutics, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 2015.
6 - Klaas Kirchhelle, Pyrrhic Progress. The History of Antibiotics in Anglo-American Food Production, Rutgers University Press, New Brunswick, 2020.
7 - OCDE, Pharmaceutical Residues in Freshwater. Hazards and Policy Responses, OCDE, Paris, 2019, <www.oecd.org/publications/pharmaceutical-residues-in-freshwater-c936f42d-en.html>.
8 - André Gorz, Métamorphoses du travail, quête du sens, Galilée, Paris, 1988.
9 - Razmig Keucheyan, Les Besoins artificiels. Sortir du consumérisme, Zones, Paris, 2019.
10 - Agnes Heller, La Théorie des besoins chez Marx, 10-18 UGE, Paris, 1978.
11 - Idem, « Les “vrais” et les “faux” besoins », Mouvements, n° 54, 2008, p. 13-33.
12 - <https://make.org/FR-fr/consultation/le-monde-dapres/top-ideas>.
13 - Barbara Demeneix, Cocktail toxique. Comment les perturbateurs endocriniens empoisonnent notre cerveau, Odile Jacob, Paris, 2017 ; Nathalie Jas et Jean-Paul Gaudillière, « Perturbateurs endocriniens, expertise et régulation en France et en Amérique du Nord », Sciences sociales et santé, vol. 34, n° 3, 2016, p. 5-18.
14 - Sarah Vogel, Is it safe ? BPA and the Struggle to Define the Safety of Chemicals, University of California Press, San Francisco, 2012.
15 - Armelle Andro et Jean-Paul Gaudillière, « Trouver des systèmes de production qui respectent d’abord les plus fragiles. Entretien avec Alfred Spira », Mouvements, n° 98, 2019, p. 83-94.
16 - Lotfi Belkhir et Ahmed Elmeligi, « Carbon footprint of the global pharmaceutical industry and relative impact of its major players », Journal of Cleaner Production, n 214, 2019, p. 185-194.

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